• Giurisprudenza
  • Ambiente ed energia, Urbanistica, territorio e infrastrutture
  • Dott.ssa Maristella Giuliano

Tutela dell'ambiente e distributori di carburanti

Consiglio di Stato VI sez.
16 ottobre 2007, n. 54225

Realizzazione di impianti di carburante – piano paessagistico ambientale regionale – opere impiantistiche a servizio delle strade – ammissibilità

 

Gli impianti di distribuzione di carburanti  con annessi servizi rappresentano opere accessorie a servizio della strada, preordinate alla realizzazione degli interessi della collettività.
Tale loro destinazione non contrasta, pertanto, con i piani paesaggistici ambientali  e con i vincoli da questi stabiliti per la tutela di determinate aree protette.

 

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO -  1) - Con la sentenza impugnata il TAR ha riunito i ricorsi nn. 533/2004 (proposto dalla Metano 96 s.r.l.), 829/2004 (proposto dalla Car Service di Marinozzi Nazzareno & C. s.n.c.) e 937/2004 (proposto dall’ENI s.p.a. – Divisione di Refining & Marketing), ha accolto i primi due e dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il terzo.
Con i ricorsi n. 533/2004 e 829/2004 era stato chiesto, in particolare, l’annullamento:
- del permesso di costruire n. 4 del 3 marzo 2004, rilasciato dallo Sportello Unico dell’Edilizia del Comune di Monte San Giusto, con cui è stata autorizzata la costruzione di una stazione di servizio per la vendita di carburanti per autotrazione in località strada provinciale Fermana;
- dell’art. 13, 3° comma, del Regolamento regionale 24 marzo 2003, n. 7, nonché di ogni altro atto presupposto e conseguente;
- con i motivi aggiunti notificati il 3 e il 4 gennaio 2005, dell’autorizzazione n. 5 del 3 marzo 2004, con cui il Comune di Monte San Giusto ha assentito l’esercizio del suddetto impianto di distribuzione carburanti.
Con il ricorso n. 829/2004 è stata anche chiesta la condanna del Comune al risarcimento del danno che, però, il TAR, con la sentenza in esame, ha denegato.
Con il ricorso n. 937 del 2004 è stato chiesto l’annullamento soltanto del predetto permesso di costruire n. 4/2004 e della citata autorizzazione n. 5/2004.
2) - Il TAR, dopo aver disatteso l’eccezione di inammissibilità dei ricorsi per difetto di una valida posizione legittimante in capo alle imprese ricorrenti, ha ritenuto di esaminare, nel merito, anzitutto, il primo motivo dei ricorsi n. 533 e n. 829 del 2004, ove era sostenuta l’illegittimità degli atti impugnati per violazione della L.R. Marche 24 luglio 2002, n. 15, dell’art. 2, comma 1-bis, del D.Lgs. 11 febbraio 1998, n. 32, e dell’art. 150 del D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490.
Tali censure sono state ritenute fondate dai primi giudici.
Al riguardo ha premesso, il TAR, che l’area interessata dall’intervento edilizio in argomento risultava soggetta a vincolo ai sensi del P.P.A.R. della Regione Marche, in quanto rientrante nell’ambito di tutela del torrente Cremone (corso d’acqua appartenente alla classe 3 ed alla fascia subappenninica, per la quale le norme di tutela - prescrizioni di base permanenti - di cui all’art. 29 delle N.T.A. del P.P.A.R. avevano stabilito una fascia di rispetto inedificabile, per ogni lato, pari a m. 35, fatta eccezione per le limitate opere ivi previste e, cioè, interventi di recupero ambientale, opere di attraversamento sia viarie che impiantistiche).
Peraltro, ha rilevato, ancora, il TAR, l’intervento edilizio in contestazione era stato assentito per effetto della disposizione contenuta nell’art. 13, comma 3, del regolamento regionale 24 marzo 2003, n. 7, secondo cui “all’interno delle fasce di rispetto stradali, comprese quelle ubicate negli ambiti di tutela di cui agli articoli da 28 a 43 delle N.T.A. del P.P.A.R., possono essere realizzati gli impianti necessari per l’erogazione del carburante e un locale prefabbricato, munito di servizi igienici per gli utenti, con una superficie massima di 60 metri quadrati”.
I primi giudici (condividendo le censure di violazione della L.R. Marche 24 luglio 2002, n. 15, dell’art. 2, comma 1-bis, del D.Lgs. 11 febbraio 1998, n. 32, e dell’art. 150 del D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, mosse dalle predette ricorrenti) hanno ritenuto tale norma regolamentare illegittima avendo osservato, in primo luogo, che essa si poneva in contraddizione con l’art. 4, comma 4, della L.R. Marche 24 luglio 2002, n. 15, il quale prevede che “nelle aree tutelate ai sensi delle disposizioni in materia di beni ambientali e culturali di cui al D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490 gli insediamenti devono essere realizzati nel rispetto delle norme di tutela”, mentre nella fattispecie si consentiva la realizzazione di un impianto per la distribuzione di carburanti in zona soggetta a tutela integrale da parte del P.P.A.R.; e, hanno aggiunto i primi giudici, altrettanto palese era il contrasto con l’art. 2, comma 1-bis, del D.Lgs. 11 febbraio 1998, n. 32, ai sensi del quale “la localizzazione degli impianti di carburanti costituisce un mero adeguamento degli strumenti urbanistici in tutte le zone e sottozone del piano regolatore generale non sottoposte a particolari vincoli paesaggistici, ambientali ovvero monumentali, e non comprese nelle zone territoriali omogenee A”.
Né, ad avviso del TAR, poteva condividersi l’obiezione svolta dalle parti resistenti secondo cui, ai sensi dell’art. 2 della L.R. Marche 24 luglio 2002, n. 15, al regolamento di attuazione sarebbe demandato, fra l’altro, il compito di dettare “ogni altra disposizione necessaria per dare esecuzione alla presente legge” (art. 2, comma 1, lettera i), sicché la norma regolamentare contestata avrebbe dovuto essere ritenuta pienamente legittima, limitandosi a stabilire i criteri per l’allocazione degli impianti di distribuzione dei carburanti, nel rispetto delle finalità stabilite dalla normativa di rango primario; e che, inoltre, l’art. 29 delle N.T.A. del P.P.A.R. non avrebbe imposto, sulla zona interessata dalla realizzazione dell’impianto in argomento, un vincolo di inedificabilità assoluta, ma relativa, ammettendo gli interventi di recupero ambientale e le opere di attraversamento viarie e impiantistiche, onde anche sotto tale profilo avrebbe dovuto ritenersi ammessa la realizzazione di impianti quali serbatoi, pompe, e la limitata edificazione di un prefabbricato (della superficie massima di 60 mq.) munito di servizi igienici per gli utenti, in quanto già consentiti dallo stesso P.P.A.R.; ciò in quanto la ratio della L.R. Marche 24 luglio 2002, n. 15, laddove stabilisce che “nelle aree tutelate ai sensi delle disposizioni in materia di beni ambientali e culturali di cui al D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490 gli insediamenti devono essere realizzati nel rispetto delle norme di tutela”, non era quella di consentire una deroga ai vincoli preposti a tutela dei beni paesaggistici, ma di sancire la inderogabilità e la piena vincolatività delle disposizioni sia statali che regionali (contenute nel P.P.A.R.) a tutela dell’ambiente, tanto è vero che finalità della stessa legge, stabilita dall’art. 1 lettera e), era l’eliminazione degli impianti che, per la loro ubicazione, avessero recato pregiudizio a beni di interesse storico, artistico e ambientale.
Sicché non poteva logicamente sostenersi che, sotto le spoglie della norma regolamentare di attuazione, inserita, fra l’altro nell’ambito di una fonte normativa disciplinante una materia del tutto diversa da quella della tutela dell’ambiente, fosse consentita la pratica eliminazione delle prescrizioni vincolistiche del P.P.A.R., (come sarebbe avvenuto nella specie, con la realizzazione di un impianto per la distribuzione di carburanti in zona soggetta a tutela integrale), perché tanto, contrastando palesemente con le finalità della normativa di rango primario, avrebbe dovuto essere stabilito in maniera espressa dalla L.R. n. 15 del 2002, mentre nulla diceva in proposito l’art. 2 della medesima legge, che enunciava in maniera analitica le fattispecie oggetto di disciplina da parte dal regolamento di attuazione.
Peraltro, ha convenuto, ancora, il TAR, aderendo a quanto dedotto dalle due predette ricorrenti, ammettere la legittimità della norma regolamentare in discorso avrebbe consentito una modifica surrettizia delle prescrizioni vincolistiche del P.P.A.R., mentre per tale modifica era prevista apposita procedura “rinforzata”, attesa la necessaria partecipazione degli enti locali, nonché il possibile intervento di amministrazioni pubbliche, organismi sindacali e professionali, enti o associazioni (art. 22, comma 7, della L.R. Marche 5 agosto 1992, n. 34).
Neppure condivisibile appariva, poi, ad avviso dei primi giudici, la tesi con cui si assumeva la conformità delle opere edilizie assentite dal permesso di costruire impugnato con la normativa di cui all’art. 29 delle N.T.A. del P.P.A.R.; detta norma (recante le prescrizioni di base permanenti a tutela dei corsi d’acqua) consentiva, infatti,  la realizzazione, nelle zone soggette a vincolo, di interventi di recupero ambientale, attività agro-silvo-pastorali, opere di attraversamento sia viarie che impiantistiche, fra cui non rientrava la realizzazione di un impianto per la distribuzione di carburanti contemplante, fra l’altro, l’esecuzione di un piazzale bitumato carrabile della superficie di circa 900 mq. (sia pure interessante solo in parte la zona vincolata) compromettendo in maniera irreparabile l’ambiente della fascia contigua al corso d’acqua tutelato attraverso il P.P.A.R..
Il TAR ha, quindi, concluso per la illegittimità dell’art. 13, comma 3, del regolamento della Regione Marche 24 marzo 2003, n. 7, con la conseguente illegittimità del permesso di costruire n. 4 del 3 marzo 2004, rilasciato dal Comune di Monte San Giusto per la realizzazione di un nuovo impianto di distribuzione carburanti in località strada provinciale Fermana, costituente atto consequenziale della suddetta norma regolamentare.
I primi giudici hanno, poi, ritenuto fondate (sulla base di un’ampia motivazione) anche le censure dedotte con i motivi aggiunti nei confronti dell’autorizzazione n. 5 del 3 marzo 2004, con cui il Comune di Monte San Giusto ha assentito l’esercizio del suddetto impianto di distribuzione carburanti, tale provvedimento risultando inficiato da illegittimità derivata conseguente alla caducazione del permesso di costruire n. 4 del 3 marzo 2004.
In conclusione, il TAR ha accolto i predetti due ricorsi, annullando gli atti con essi impugnati, mentre ha rigettato la domanda risarcitoria avanzata nel ricorso n. 829/2004; ha, per l’effetto, annullato gli atti impugnati; ha, inoltre, dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse il ricorso n. 937/2004, atteso che gli atti con esso impugnati erano stati già riconosciuti illegittimi dal Tribunale nella disamina dei precedenti gravami, aventi il medesimo oggetto, sicché non residuava alcun interesse della s.p.a. ENI alla delibazione di censure rivolte nei confronti di provvedimenti già eliminati dal mondo giuridico.
3) – Con separati appelli la sentenza è impugnata dalla Regione Marche (appello n. 9643/2006), dalla società EWA Grill s.n.c. (appello n. 10311/2006 ed appello incidentale nel ricorso n. 9643/2006) e dal  Comune di Monte San Giusto (appello n. 720/2007 e appello incidentale nel ricorso n. 9643/2006).
Il Comune e la società ora detti deducono, anzitutto, l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha rigettato le eccezioni di inammissibilità per difetto di legittimazione attiva sollevate negli originari ricorsi; tutti gli appellanti deducono, poi, l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha annullato gli atti impugnati nel presupposto dell’illegittimità del disposto di cui all’art. 13, comma 3, del Regolamento Regionale n. 7 del 2003.
Non si sono costituite in giudizio le originarie ricorrenti.
4) – Gli appelli (che vanno riuniti, in quanto proposti avverso la stessa sentenza) sono fondati nel merito, ciò che esime la Sezione dall’esaminare le censure volte a contestare la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto sussistente la legittimazione a ricorrere da parte delle originarie ricorrenti.
Osserva il Collegio che il TAR ha accolto i predetti ricorsi nn. 533 e 829 del 2004 per il ritenuto contrasto della norma di cui all’art. 13 del regolamento regionale n. 7 del 2003 con il sovraordinato PPAR (e, in particolare, con le norme di tutela dei corsi d’acqua contenute nell’art. 29 delle NTA del piano stesso) e per contrasto con il combinato disposto di cui al d.lgs. 11 febbraio 1998, n. 32 (art. 2), ed al d.lgs. n. 490/1999 sulla tutela dei corsi d’acqua (il primo di detti decreti facendo salve, appunto, le norme di tutela ambientale).
Ebbene, in base all’art. 29 delle NTA del PPAR, nelle zone di rispetto dei corsi d’acqua, quale il torrente di specie, nei cui pressi va realizzato l’impianto di distribuzione carburanti di cui si tratta, sono realizzabili “opere di attraversamento sia viario che impiantistiche”.
Ad avviso del Collegio, contrariamente a quanto ritenuto, al riguardo, dal TAR, un impianto di distribuzione di carburanti con annessi servizi (ammessi nei soli limiti dei mq. 60 per quanto attiene al manufatto edilizio) ben può rientrare tra le opere impiantistiche a servizio della strada; si tratta, infatti, di opere realizzate tutte nella fascia di rispetto stradale e le stesse sono accessorie alla strada e funzionali alla circolazione.
Non può, infatti, ritenersi, data la portata – non altrimenti delimitata - della norma di piano, che questa intenda legittimare solo impianti quali linee elettriche, telefoniche, idriche o similari, bensì che la stessa intenda assolvere a tutte quelle esigenze che, pur versandosi in area protetta, siano dirette a soddisfare le esigenze della collettività; è vero che si tratta di opere impiantistiche realizzate da privati, ma le stesse valgono, comunque, a soddisfare interessi collettivi legati alla circolazione stradale (nel rispetto, comunque, dei limiti sulle distanze tra impianti di distribuzione dei carburanti).
Né si tratta di opere inibite ai sensi dello stesso art. 29, comma 7, lett. a), delle NTA del PPAR; tale norma inibisce gli interventi di cui al successivo art. 45 delle NTA e, quindi gli interventi di “rilevante trasformazione del territorio” che, ai sensi della circolare regionale n. 14 del 1989, attengono alla realizzazione di stazioni di servizio sulle autostrade e sulle strade di grande comunicazione e, quindi, a strutture di portata funzionale e di dimensioni molto più rilevanti rispetto al modesto fabbricato (e annessa area di servizio) consentiti dalla norma regolamentare e nella specie autorizzati.
Pertanto, la norma regolamentare di cui si discute, sebbene adottata da organo sott’ordinato (la Giunta Regionale) rispetto a quello che ha approvato il PPAR (Consiglio Regionale), non di meno rispetta il PPAR stesso oltre a conformarsi alla norma primaria contenuta nella legge regionale n. 15/2002.
Può aggiungersi, per completezza, che il contestato art. 13 del Regolamento del 2003 è stato superato dall’identico art. 13 dell’analogo Regolamento regionale 20 luglio 2004, n. 5, approvato, questo, “su conforme deliberazione del Consiglio regionale del 7 luglio 2004, n. 137”.
Va, poi, rilevato che l’art. 146 del d.lgs. n. 490/1999 sottopone a tutela aree quale quella di specie, ma che l’art. 149 del decreto stesso rimette alle regioni la relativa disciplina puntuale di tutela volta a tracciare gli esatti limiti del vincolo introdotto ex lege; e, nella specie, la regione ha ritenuto, nell’esercizio delle proprie competenze in materia, che opere quale quella di cui si tratta potessero essere realizzate in zone protette e che non incidessero in termini significativi sulla tutela ad esse accordata dal PPAR; del resto, come è noto, il vincolo paesaggistico di cui all'art. 146 del d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, non determina un vincolo di inedificabilità assoluta, ma configura un obbligo di preventiva autorizzazione regionale, ai sensi del successivo art. 151, per l'esecuzione di progetti di opere che si intendono eseguire, richiesta nella sola fase della sua realizzazione (cfr., tra le altre, Sezione IV, 9 novembre 2004, n. 7246); e, nel caso in esame, la norma regolamentare in questione ha inteso delimitare preventivamente e con norma di carattere generale gli ambiti di operatività del vincolo di tutela sull’area in questione.
La salvezza, per i motivi ora detti, della norma regolamentare in questione conduce, poi, alla salvezza anche del provvedimento edilizio (n. 4/2004) impugnato con i ricorsi introduttivi di primo grado, la cui illegittimità il TAR ha affermato solo movendo dalla fondatezza delle censure che investivano la norma regolamentare stessa (mentre le altre censure di primo grado che investivano detta determinazione sono state assorbite e non riproposte in  questa sede); da quanto precede discende, poi, anche la salvezza del provvedimento autorizzatorio (n. 5/2004), annullato dal TAR in via meramente derivata.
Da tanto consegue, in definitiva, l’erroneità della sentenza impugnata che, per l’effetto, va riformata con il conseguente rigetto dei ricorsi di primo grado nn. 533/2004 (proposto dalla Metano 96 s.r.l.) e 829/2004 (proposto dalla Car Service di Marinozzi Nazzareno & C. s.n.c.), mentre non può darsi corso all’esame delle altre censure di primo grado (svolte con i ricorsi introduttivi e motivi aggiunti) assorbite dal TAR, non essendosi costituite in giudizio le originarie ricorrenti e non essendo stati, quindi, logicamente riproposti i motivi assorbiti stessi.
Quanto al capo della sentenza impugnata relativo alla declaratoria di improcedibilità del ricorso di primo grado dell’ENI, l’esame dello stesso esula dal presente giudizio non costituendo oggetto di gravame.
5) – Per tali motivi gli appelli in epigrafe appaiono fondati e vanno accolti e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, vanno respinti i ricorsi di primo grado nn. 533 e 829 del 2004.
Spese del doppio grado compensate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione sesta, riunisce e accoglie gli appelli in epigrafe nn. 9643/2006, 10311/2006 e 720/2007 e, per l’effetto, respinge i ricorsi di primo grado nn. 533 e 829 del 2004.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

 

 

 

 

Documenti allegati