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Note sull’opposizione a ordinanza-ingiunzione alla luce del D.Lgs.1 settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al cpc in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione,ai sensi dell'art. 54 legge 18 giugno 2009, n. 69

Di Attilio Carnabuci

Sommario: 1. Premessa. - 2. L’opposizione a ordinanza-ingiunzione. - 3. Sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato. - 4.. Costituzione in giudizio. - 5. Provvedimenti del giudice (art. 6, commi 10-13 D.Lgs. n. 150/2011)

 

1.Premessa

Il processo nasce, storicamente, dall'esigenza insopprimibile, in uno Stato fondato sul diritto, di consentire a un soggetto, il quale ritenga di essere titolare di un interesse protetto dall'ordinamento, di agire, secondo regole precostituite dall'ordinamento stesso, al fine di trovare effettiva tutela contro atti e comportamenti che si assumono essere contra ius. E' questa la ragione per la quale si è soliti ripetere che il diritto sostanziale sarebbe qualcosa di inutile se non fosse fornito di un’adeguata tutela di tipo processuale. E' altresì evidente che sarebbe del tutto priva di significato una tutela processuale in mancanza della correlativa esistenza di norme sostanziali. Proprio il legame indissolubile tra diritto sostanziale e diritto processuale ha determinato l'esistenza di una pluralità di processi, ognuno dei quali con caratteri affatto peculiari, a seconda del tipo di interesse riguardo al quale si intende trovare tutela ed a seconda del tipo di azione che, dunque, si vuole esperire. In questi ultimi decenni, si è potuto assistere ad una vera e propria proliferazione dei modelli processuali, i quali, in assenza di un sistematico disegno di politica normativa che li riconducesse ad unità, hanno finito con l’accentuare, oltre che le difficoltà ermeneutiche degli interpreti e degli operatori del diritto, il disordine e la confusione già peraltro presenti negli uffici e nelle aule giudiziarie, traducendosi in uno dei principali motivi della ormai atavica prolissità dei giudizi civili. Preso atto di tale fenomeno, con l'art. 54 L. 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile), il Parlamento ha delegato il Governo ad adottare “uno o più decreti legislativi in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione che rientrano nell'ambito della giurisdizione ordinaria e che sono regolati dalla legislazione speciale”. In particolare, il comma 4, lett. b) e lett. c), dell’art. 54, ha fissato il principio direttivo secondo cui i procedimenti civili di natura contenziosa autonomamente regolati dalla legislazione speciale vanno ricondotti ad uno dei tre modelli processuali previsti dal codice di procedura civile - individuati, rispettivamente, nel rito che disciplina le controversie in materia di rapporti di lavoro, nel rito sommario di cognizione (introdotto dalla stessa L. n. 69 del 2009) e nel rito ordinario di cognizione - con conseguente abrogazione delle disposizioni previste dalla legislazione speciale che attribuiscono al giudice poteri officiosi, ovvero di quelle finalizzate a produrre effetti che non possono conseguirsi con le norme contenute nel codice di procedura civile”. La delega è stata esercitata con l’emanazione, da parte dell’Esecutivo, del D.Lgs. 1 settembre 2011 , n. 150 (Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell'articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale – Serie Generale - del 7 settembre scorso e che entrerà in vigore il prossimo 6 ottobre 2011. Come si legge nella relazione illustrativa al D.Lgs. in questione, nell’esercizio della delega, il Governo ha “inteso realizzare una chiara inversione di tendenza rispetto al passato”, volendo “razionalizzare e semplificare la normativa processuale presente nella legislazione speciale, raccogliendo in un unico testo normativo tutte le disposizioni speciali che disciplinano i procedimenti giudiziari previsti dalle leggi speciali, così dando luogo ad un testo che si pone in rapporto di complementarità rispetto al codice di procedura civile, in sostanziale prosecuzione del libro IV del medesimo codice”. In altre parole, anziché utilizzare la tecnica della “novella legislativa” (modificando solo il testo degli articoli di legge interessati dalla riforma), il Governo ha preferito procedere alla “compilazione in un unico testo legislativo di tutta la normativa processuale, sostituendo le norme previste dalle singole leggi speciali con dei richiami al nuovo testo legislativo (…) consentendo agli interpreti di rinvenire agevolmente in un unico testo tutte le norme che disciplinano ciascun procedimento speciale, con una formulazione ideata appositamente per fugare i dubbi interpretativi conseguenti all’adattamento dei modelli processuali”. Il D.Lgs. in esame si applicherà ai procedimenti instaurati successivamente alla data della sua entrata in vigore. Le norme abrogate o modificate dallo stesso D.Lgs. continuano, pertanto, ad applicarsi alle controversie pendenti.

2. L’opposizione a ordinanza-ingiunzione

 L’art. 6 del D.Lgs. 1 settembre 2011, n. 150, prende in considerazione l’opposizione a ordinanza-ingiunzione di cui all’art. 18 della L. 24 novembre 1981 (così detta “legge generale di depenalizzazione”), disponendo che le controversie previste dall’art. 22 della predetta L. n. 689 del 1981 sono regolate dal rito del lavoro, ove non diversamente stabilito dalle disposizioni dello stesso art. 6. L’opposizione si propone davanti al giudice del luogo in cui è stata commessa la violazione. A tale competenza deve attribuirsi carattere inderogabile, con la conseguenza che l'eventuale incompetenza territoriale può essere riscontrata dal Giudice adito anche, ex officio, in ogni stato e grado del processo. Il procedimento di opposizione non rientra tra quelli per i quali l'art. 3 della Legge n. 742 del 1969 dispone la inapplicabilità della sospensione dei termini in periodo feriale ([1]), per cui il processo resta sospeso di diritto dal primo agosto al 15 settembre di ogni anno, riprendendo poi dal 16 settembre. Come è noto, il comma 2 dell’art. 18 della L. n. 689/1981 prevede che l'autorità competente, sentiti gli interessati, ove questi ne abbiano fatto richiesta, ed esaminati i documenti inviati e gli argomenti esposti negli scritti difensivi, qualora ritenga fondato l'accertamento della violazione amministrativa, determina, con ordinanza motivata, la somma dovuta per la violazione e ne ingiunge il pagamento, insieme con le spese, all'autore della violazione ed alle persone che vi sono obbligate solidalmente. Ai sensi dell’art. 20, comma 1, della L. n. 689/1981, l'autorità amministrativa, con l'ordinanza-ingiunzione, può applicare, come sanzioni amministrative, quelle previste dalle leggi vigenti, per le singole violazioni, come sanzioni accessorie, consistenti nella privazione o sospensione di facoltà e diritti derivanti da provvedimenti dell'amministrazione. Il successivo art. 22, come modificato dal D.Lgs. n. 150/2011, dispone che, contro l’ordinanza-ingiunzione gli interessati possono proporre opposizione dinanzi all’autorità giudiziaria ordinaria. Ai sensi del comma 3 dell’art. 6 D.Lgs. n. 150/2011, l’opposizione si propone davanti al giudice di pace, salvo che nelle ipotesi seguenti, in cui deve invece proporsi dinanzi al tribunale: 1). quando la sanzione è stata applicata per una violazione concernente disposizioni in materia: di tutela del lavoro, di igiene sui luoghi di lavoro e di prevenzione degli infortuni sul lavoro; di previdenza e assistenza obbligatoria; di tutela dell'ambiente dall'inquinamento, della flora, della fauna e delle aree protette; di igiene degli alimenti e delle bevande; valutaria; di antiriciclaggio; 2) se per la violazione è prevista una sanzione pecuniaria superiore nel massimo a 15.493 euro; 3) quando, essendo la violazione punita con sanzione pecuniaria proporzionale senza previsione di un limite massimo, è stata applicata una sanzione superiore a 15.493 euro; 4) quando è stata applicata una sanzione di natura diversa da quella pecuniaria, sola o congiunta a quest'ultima, fatta eccezione per le violazioni previste dal R.D. 21 dicembre 1933, n.1736, (Disposizioni sull'assegno bancario, sull'assegno circolare e su alcuni titoli speciali dell'Istituto di emissione,del Banco di Napoli e del Banco di Sicilia), dalla L. 15 dicembre 1990, n. 386 (Nuova disciplina sanzionatoria degli assegni bancari) e dal D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo Codice della Strada), in cui la competenza è del giudice di pace. Ai sensi del comma 6 dell’art. 6 D.Lgs. n. 150/2011, il ricorso è proposto, a pena di inammissibilità, entro trenta giorni dalla notificazione del provvedimento, ovvero entro sessanta giorni se il ricorrente risiede all'estero, e, in ossequio alle osservazioni formulate dalla Corte Costituzionale con Sentenza 18 marzo 2004, n. 98, può essere depositato anche a mezzo del servizio postale[2].

3. Sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato

L’opposizione, di per se stessa, non sospende l’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato. L’art. 22, ultimo comma, della L. n. 689/1981, si limitava a disporre, al riguardo: “L'opposizione non sospende l'esecuzione del provvedimento, salvo che il giudice, concorrendo gravi motivi, disponga diversamente con ordinanza inoppugnabile”. Il Lgs. n. 150/2011 ha disciplinato in maniera puntuale l’istituto della sospensione incidentale del provvedimento sanzionatorio. In particolare, secondo quanto disposto dall’art. 5 D.Lgs. n. 150/2011, l’efficacia di tale provvedimento può essere sospesa dal giudice che ne sia stato espressamente richiesto, sentite le parti, con ordinanza non impugnabile, quando ricorrano gravi e circostanziate ragioni esplicitamente indicate nella motivazione. In altri termini, il giudice può sospendere incidentalmente l’efficacia del provvedimento sanzionatorio oggetto di opposizione solo se: 1) l’opponente abbia espressamente avanzato motivata richiesta in tal senso; 2) le ragioni indicate nella motivazione della richiesta appaiano gravi e circostanziate. In caso di pericolo imminente di un danno grave e irreparabile, la sospensione può essere disposta con decreto pronunciato fuori udienza. Tuttavia, in tal caso, la sospensione è destinata a divenire inefficace qualora non sia confermata dal giudice, entro la prima udienza successiva, sentite le parti, con ordinanza non impugnabile.

4. Costituzione in giudizio

L’art. 415 c.p.c. (deposito del ricorso e decreto di fissazione dell'udienza) prevede che il ricorso sia depositato nella cancelleria del giudice competente insieme con i documenti in esso indicati. Il giudice, entro cinque giorni dal deposito del ricorso, fissa, con decreto, l'udienza di discussione, alla quale le parti sono tenute a comparire personalmente. Ai sensi del comma 8 dell’art. 6 D.Lgs. n. 150/2011, con il suddetto decreto il giudice ordina all'autorità che ha emesso il provvedimento impugnato di depositare in cancelleria, dieci giorni prima dell'udienza fissata, copia del rapporto con gli atti relativi all'accertamento, nonché alla contestazione o notificazione della violazione. Il ricorso e il decreto sono notificati, a cura della cancelleria, all'opponente e all'autorità che ha emesso l'ordinanza. Il successivo comma 9 dello stesso articolo dispone che, nel giudizio di primo grado, l'opponente e l'autorità che ha emesso l'ordinanza possono stare in giudizio personalmente. L'autorità che ha emesso l'ordinanza può avvalersi anche di funzionari appositamente delegati. Nel giudizio di opposizione all'ordinanza-ingiunzione di pagamento di una sanzione amministrativa pecuniaria in materia di circolazione stradale (di cui all'art. 205 del D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285: Codice della Strada), il Prefetto può farsi rappresentare in giudizio dall'amministrazione cui appartiene l'organo accertatore, la quale vi provvede a mezzo di propri funzionari appositamente delegati, laddove sia anche destinataria dei proventi della sanzione.

5. Provvedimenti del giudice (art. 6, commi 10-13 D.Lgs. n. 150/2011)

 Il termine per la proposizione dell'opposizione avverso l'ordinanza ingiunzione, ha carattere perentorio. Pertanto, la sua inosservanza implica l'inammissibilità del giudizio di opposizione. Alla prima udienza, il giudice, quando il ricorso è proposto oltre i termini, lo dichiara inammissibile con sentenza. Quando l'opponente o il suo difensore non si presentano senza addurre alcun legittimo impedimento, il giudice convalida con ordinanza appellabile il provvedimento opposto e provvede sulle spese, salvo che l'illegittimità del provvedimento risulti dalla documentazione allegata dall'opponente, ovvero l'autorità che ha emesso l'ordinanza abbia omesso il deposito della copia del rapporto con gli atti relativi all'accertamento ed alla contestazione o notificazione della violazione. Tale disposizione tiene conto dei rilievi mossi dalla Corte Costituzionale alla formulazione originaria dell’art. 23, comma 5, L. n. 689/1981, il quale prevedeva semplicemente: “Se alla prima udienza l'opponente o il suo procuratore non si presentano senza addurre alcun legittimo impedimento, il giudice, con ordinanza appellabile, convalida il provvedimento opposto, ponendo a carico dell'opponente anche le spese successive all'opposizione”. Al riguardo, la Consulta, con sentenza 5 dicembre 1990, n. 534, aveva dichiarato l'illegittimità costituzionale della disposizione in questione "nella parte in cui prevede che il pretore convalidi il provvedimento opposto in caso di mancata presentazione dell'opponente o del suo procuratore alla prima udienza senza addurre alcun legittimo impedimento, anche quando l'illegittimità del provvedimento risulti dalla documentazione allegata dall'opponente"; con sentenza 18 dicembre 1995, n. 507, inoltre, ne aveva dichiarato l'illegittimità costituzionale "nella parte in cui prevede che il pretore convalidi il provvedimento opposto in caso di mancata presentazione dell'opponente o del suo procuratore alla prima udienza senza addurre alcun legittimo impedimento, anche quando l'amministrazione irrogante abbia omesso il deposito dei documenti di cui al secondo comma dello stesso art. 23". Il giudice accoglie l'opposizione quando non vi sono prove sufficienti della responsabilità dell'opponente. Al riguardo, occorre precisare che il giudice ha il dovere di controllare non solo la validità formale ma anche la ricorrenza dei presupposti di fatto e di diritto dell'infrazione. Tuttavia, il principio appena espresso deve essere coordinato con l'altro principio generale desumibile dall'art. 112 Cod. proc. civ., secondo il quale "deve escludersi il potere del Giudice dell'opposizione di rilevare d'ufficio vizi diversi da quelli fatti valere dall'opposizione nei termini di Legge con l'atto introduttivo del giudizio, atteso che questi costituiscono causa petendi della relativa domanda"[3]. Con la sentenza che accoglie l'opposizione, il giudice può annullare in tutto o in parte l'ordinanza o modificarla anche limitatamente all'entità della sanzione dovuta, che è determinata in una misura in ogni caso non inferiore al minimo edittale. Nel giudizio di opposizione davanti al giudice di pace non si applica l'art. 113, secondo comma, del codice di procedura civile, concernente il potere di decidere secondo equità le cause il cui valore non ecceda millecento euro. Nel pronunciare sulla causa, pertanto, il giudice deve seguire esclusivamente le norme del diritto. Fermo restando il principio del libero convincimento del giudice, nella determinazione della sanzione, egli non può applicare una sanzione inferiore al minimo edittale stabilito dalla legge per la violazione accertata e, in caso di rigetto del ricorso, non può escludere l'applicazione delle sanzioni accessorie. Gli atti del processo e la decisione sono esenti da ogni tassa e imposta, salvo quanto previsto dall'art. 10, comma 6-bis, del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia-Testo A.), a norma del quale, nei procedimenti di cui all'art. 23 della L. 24 novembre 1981, n. 689, e successive modificazioni, gli atti del processo sono soggetti soltanto al pagamento del contributo unificato, nonché delle spese forfetizzate nella misura stabilita nello stesso D.P.R.

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([1]) In tal senso Cass. civ. sez. un. 30 marzo 2000, n. 63, in Giust. civ. mass., 2000, 502. [2] La Corte costituzionale con sentenza 18 marzo 2004, n. 98 aveva dichiarato l'illegittimità costituzionale dell’art. 22 L. n. 689/1981 nella parte in cui non consentiva l'utilizzo del servizio postale per la proposizione dell'opposizione. ([3]) Cass. civ. sez. III 3 agosto 2000, n. 10202, in Giust. civ. mass., 2000, 1701. Lo stesso principio è stato ribadito dalla stessa sezione della Corte con sentenza del 12 agosto 2000, n. 10796, in Giust. civ. mass., 2000, 1793: L'opposizione avverso l'ingiunzione di pagamento di una somma di denaro a titolo di sanzione amministrativa, di cui agli artt. 22 ss. Legge 24 novembre 1981 n. 689, configura l'atto introduttivo di un giudizio di accertamento della pretesa sanzionatoria, il cui oggetto è delimitato, per l'opponente, dalla 'causa petendì fatta valere con l'opposizione stessa, e, per l'Amministrazione, dal divieto di dedurre motivi e circostanze, a sostegno di detta pretesa, diverse da quelle enunciate con la ingiunzione. Ne consegue che il Giudice, salve le ipotesi di inesistenza, non ha il potere di rilevare d'ufficio ragioni di nullità del provvedimento opposto o del procedimento che l'ha preceduto (quale l'incompetenza per materia), nemmeno sotto il profilo della disapplicazione del provvedimento stesso, e che l'opponente, se ha facoltà di modificare l'originaria domanda nei limiti consentiti dagli artt. 183 e 184 Cod. proc. civ., non può introdurre in corso di causa domande nuove, a meno che su di esse non vi sia accettazione del contraddittorio da parte dell'Amministrazione.