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L’obbligo di rientro in rimessa per coloro che svolgono l’attività di noleggio con conducente è illegittimo: la tutela della concorrenza nella sentenza della Corte Costituzionale n. 56/2020

Ufficio Legislativo ACI
27 aprile 2020

La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 56 del 26 marzo 2020, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 10 bis, primo comma, lettera e) del Decreto Legge 14 dicembre 2018, n. 135, convertito con modificazioni dalla legge 11 febbraio 2019 n. 12, nella parte in cui prevede l’obbligo per chi svolge il servizio di rientrare in rimessa prima di iniziare ogni prestazione. 

Anche prima dell’entrata in vigore della suddetta disposizione, in base all’art. 11 della Legge 15 gennaio 1992 , n. 21  (“Legge quadro sul trasporto pubblico non di linea”), come modificata dal Decreto legge 30 dicembre 2008, n. 207, convertito con modificazioni dalla legge 27 febbraio 2009, n. 14 , incombeva su coloro che svolgono attività di noleggio con conducente, di seguito NCC, l’obbligo di rientro in rimessa alla fine di ogni servizio, oltre che quello di ricevere le prenotazioni “presso la sede”.

Tuttavia la previsione del necessario rientro in rimessa è stata immediatamente sospesa dall’art. 7 bis, co. 1, del D.L. n. 5/2009, sospensione reiterata di anno in anno sino all’intervento del D.L. n. 135/2018 che, all’art. 10 bis, ha determinato il definitivo ingresso dell’obbligo di rientro in rimessa per gli NCC.

Il legislatore ha ritenuto di introdurre le suddette disposizioni per garantire che non venissero posti in essere comportamenti elusivi tali da annullare la differenza tra il servizio taxi (“servizio di piazza” sottoposto a tariffe regolate e ad altri oneri di servizio pubblico) e il servizio NCC. 

1. Le posizioni dell’Antitrust e dell’Autorità di regolazione dei trasporti

L’obbligo di rientro in rimessa è stato ampiamente criticato in passato sia dall’Autorità Garante della concorrenza e del mercato che dalla Autorità di regolazione dei trasporti.

L’Antitrust, con l’Atto di segnalazione n. 1137 del 4 luglio 2014, ha rivolto al Parlamento ed al Governo una serie di proposte affinché fossero recepite dalla legge annuale per il mercato e la concorrenza.

Tra queste, vi era proprio l’abolizione degli elementi di discriminazione competitiva tra taxi e NCC, in una prospettiva di piena sostituibilità dei due servizi, anche in considerazione delle nuove possibilità offerte dall’innovazione tecnologica che, agevolando la comunicazione fra offerta e domanda di mobilità, consentono un miglioramento delle modalità di offerta del servizio di trasporto di passeggeri non di linea, in termini sia di qualità sia di prezzi. 

Con specifico riferimento ai servizi NCC, poi, l’AGCM aveva sottolineato le proprie perplessità circa “i vincoli territoriali previsti dalla normativa di settore (…) suscettibili di restringere significativamente il confronto concorrenziale” e ciò quale “effetto congiunto che scaturisce dall’obbligo di disporre di sedi e rimesse site nel Comune che ha rilasciato l’autorizzazione, di stazionare e sostare solo all’interno delle predette rimesse, di tornare alla rimessa per l’offerta di ogni nuova prestazione”.

Con due successivi interventi  l’Autorità, sulla base dell’analisi delle nuove tecnologie che potevano essere utilizzate nell’esercizio dell’attività, ha affermato che “una piattaforma digitale che mette in collegamento tramite smartphone la domanda e l’offerta di servizi prestati da operatori NCC non può infatti per definizione rispettare una norma che impone agli autisti l’acquisizione del servizio dalla rimessa e il ritorno in rimessa a fine viaggio”. 

Secondo l’Antitrust, in considerazione del principio di libertà di iniziativa economica privata, di cui all’art. 41 della Costituzione, gli articoli 3 e 11 della legge 21/92 non avrebbero dovuto trovare applicazione per i servizi che mettono in collegamento autisti professionisti dotati di autorizzazione NCC da un lato e domanda di mobilità dall’altro.

Una netta presa di posizione dell’AGCM è stata inoltre recentemente espressa nell’Atto di segnalazione n. 1620 dello scorso 15 ottobre 2019, con il quale è stata  denunciata una visione distorta del settore dovuta  ad una serie di obblighi "che restringono sensibilmente l’operatività delle imprese di noleggio con conducente" .

L’Autorità contesta varie disposizioni, tra cui proprio quella introdotta dall’art. 10 bis del DL 135/2018, che impone l’obbligo di iniziare e terminare ciascun servizio presso la rimessa, che “continuano ad imporre ingiustificate distorsioni concorrenziali sul mercato, anche in ragione dell'ampliamento dei servizi di mobilità non di linea tra il pubblico, che non giustifica più una distinzione così marcata tra taxi ed NCC”. 

La necessità di ridurre le differenze tra i diversi ambiti del trasporto non di linea per aumentare la concorrenza tra il servizio di taxi e quello di NCC e ridurre alcuni costi anche di natura ambientale è stata sottolineata anche dall’Autorità di regolazione dei trasporti, che, nell’Atto di segnalazione del 21 maggio 2015, ha proposto al Governo e al Parlamento di eliminare l’obbligo per il titolare della autorizzazione NCC di fare rientro in rimessa dopo ogni singolo servizio, ritenendo tale vincolo limitativo della possibilità di svolgere l’attività secondo criteri di economicità ed efficienza .

2. L’intervento legislativo del 2018 e la decisione della Corte Costituzionale

Il legislatore, con l’emanazione del D. L. n. 135/2018, recante “Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione”, è intervenuto per regolamentare la materia, prevedendo una serie di modifiche alla Legge quadro n. 21/1992, e precisamente:

– la necessità di effettuare le prenotazioni di trasporto per il servizio di noleggio con conducente presso la rimessa o la sede, anche mediante l'utilizzo di strumenti tecnologici, e l’introduzione del foglio di servizio elettronico quale strumento di tracciabilità di prenotazioni e partenze (art. 10 bis, lett. e del D.L. n. 135/2018, che modifica l’art. 11, comma 4 della L. n. 21/1992);

– il mantenimento dell’obbligo di rientro in rimessa al termine di ogni servizio (art. 10 bis, lett. e del D.L. n. 135/2018, che modifica l’art. 11, comma 4 della L. n. 21/1992);

– la possibilità di derogare a quest’ultimo obbligo in caso di previa registrazione, sul foglio di servizio elettronico, di più servizi già prenotati sin dalla partenza dalla rimessa (art. 10 bis, lett. f del D.L. n. 135/2018, che introduce il comma 4 bis all’art. 11 della L. n. 21/1992)

Tali norme sono state sottoposte al vaglio della Corte Costituzionale, che, con la sentenza n. 56/2020, ha ritenuto legittimo sia l’obbligo di ricevere le richieste di prestazioni e le prenotazioni presso la rimessa o la sede, sia quello relativo alla tenuta del registro elettronico, in quanto sono state considerate “misure non irragionevoli e non sproporzionate. Esse appaiono infatti per un verso adeguate ad assicurare l’effettività del fondamentale divieto per i vettori NCC di rivolgersi a un’utenza indifferenziata senza sottostare al regime del servizio pubblico di piazza, e per altro verso impositive di un onere a carico dei vettori NCC rapportato alle caratteristiche del servizio offerto – che presuppone pur sempre un’apposita e nominativa richiesta di prestazione – e non eccessivamente gravoso, essendo possibile farvi fronte senza un aggravio dell’organizzazione dell’azienda, che presuppone comunque la necessità di una sede o di una rimessa come base dell’attività aziendale”.

Per quanto riguarda invece la previsione che impone il rientro in rimessa al termine di ogni servizio, il Giudice di legittimità ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 10 bis, primo comma, lettera e) del Decreto Legge n. 135 del 2018, nella parte in cui prevede tale obbligo. 

Secondo la Corte tale vincolo comporta un aggravio organizzativo e gestionale irragionevole, in quanto obbliga il vettore, nonostante egli possa prelevare e portare a destinazione uno specifico utente in ogni luogo, a compiere necessariamente un viaggio di ritorno alla rimessa "a vuoto" prima di iniziare un nuovo servizio. 

Inoltre, l’obbligo è sproporzionato rispetto all’obiettivo di assicurare che il servizio sia rivolto a un’utenza specifica e non ad un’utenza indifferenziata al fine di evitare che vi sia interferenza con il servizio di taxi, poiché la necessità di ritornare ogni volta in sede per raccogliere le richieste che lì confluiscono può essere superata grazie alla possibilità, prevista dallo stesso D.L. n. 135/2018, di utilizzare gli strumenti tecnologici. 

Il carattere sproporzionato della misura non risulta peraltro superato, ma solo attenuato dalla possibilità concessa al vettore di utilizzare, per l'inizio e il termine del servizio, una qualsiasi delle rimesse di cui disponga nell'ambito territoriale provinciale o di area metropolitana, come previsto dal comma 1, lettera a), dell'art. 10-bis.  

  Art. 11, commi 4 e 4 bis: “4. Le prenotazioni di trasporto per il servizio di noleggio con conducente sono effettuate presso la rimessa o la sede, anche mediante l'utilizzo di strumenti tecnologici. L'inizio ed il termine di ogni singolo servizio di noleggio con conducente devono avvenire presso le rimesse di cui all'articolo 3, comma 3, con ritorno alle stesse. Il prelevamento e l'arrivo a destinazione dell'utente possono avvenire anche al di fuori della provincia o dell'area metropolitana in cui ricade il territorio del comune che ha rilasciato l'autorizzazione. Nel servizio di noleggio con conducente è previsto l'obbligo di compilazione e tenuta da parte del conducente di un foglio di servizio in formato elettronico, le cui specifiche sono stabilite dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con proprio decreto, adottato di concerto con il Ministero dell'interno. Il foglio di servizio in formato elettronico deve riportare: a) targa del veicolo; b) nome del conducente; c) data, luogo e chilometri di partenza e arrivo; d) orario di inizio servizio, destinazione e orario di fine servizio; e) dati del fruitore del servizio. Fino all'adozione del decreto di cui al presente comma, il foglio di servizio elettronico è sostituito da una versione cartacea dello stesso, caratterizzata da numerazione progressiva delle singole pagine da compilare, avente i medesimi contenuti previsti per quello in formato elettronico, e da tenere in originale a bordo del veicolo per un periodo non inferiore a quindici giorni, per essere esibito agli organi di controllo, con copia conforme depositata in rimessa)). 4-bis. In deroga a quanto previsto dal comma 4, l'inizio di un nuovo servizio può avvenire senza il rientro in rimessa, quando sul foglio di servizio sono registrate, sin dalla partenza dalla rimessa o dal pontile d'attracco, più prenotazioni di servizio oltre la prima, con partenza o destinazione all'interno della provincia o dell'area metropolitana in cui ricade il territorio del comune che ha rilasciato l'autorizzazione. Per quanto riguarda le regioni Sicilia e Sardegna, partenze e destinazioni possono ricadere entro l'intero territorio regionale”.


  L’art. 29, co. 1 quater, del D.L. 207/2008 ha apportato una serie di modifiche alla Legge n. 21/1992, tra cui quelle all'articolo 11.

  Atto di segnalazione n. 1222 del 29 settembre 2015, le cui posizioni sono state poi riprese nell’Atto di segnalazione n. 1354 del 10 marzo 2017.

  Le stesse motivazioni sono state espresse con il Parere reso dall’Autorità di regolazione dei trasporti al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti sullo schema di decreto interministeriale, di cui all’art. 2, comma 3, del D.L.  n. 40/2010, convertito, con modificazioni, dalla L. 73/2010 (Parere n. 12/2017).