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La sicurezza del trasporto aereo tra diritto nazionale, normative regionali e legislazione dell’U.E. (nota a Corte di Giustizia U.E. 13 settembre 2011, C-447/09, Prigge)

Valerio Tallini

SOMMARIO: 1. L’interpretazione del “divieto di discriminazioni fondate sull’età” di cui alla Direttiva 2000/78/CE: la sentenza della Corte di giustizia U.E. 13 settembre 2011, C-447/09, Prigge, in materia di “sicurezza aerea”. – 2. “Sicurezza aeroportuale” e “sicurezza del trasporto aereo” tra legislazione nazionale e normative regionali. – 3. La “sicurezza aerea” (quale species del genus “ordine pubblico e sicurezza”) come limite all’esercizio dei diritti: l’impossibilità di configurare un presunto diritto alla sicurezza neanche in ambito europeo.

 

1. L’interpretazione del “divieto di discriminazioni fondate sull’età” di cui alla Direttiva 2000/78/CE: la sentenza della Corte di giustizia U.E. 13 settembre 2011, C-447/09, Prigge, in materia di “sicurezza aerea”

La Direttiva 2000/78/CE reca disposizioni concernenti “la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro” e, in particolare, vieta nel mondo del lavoro qualsivoglia disparità di trattamento fondata sull’età senza essere debitamente giustificata[1]. Tuttavia, nel recepimento della direttiva, “gli Stati membri” – che hanno la facoltà di affidare l’attuazione della medesima anche alle parti sociali ex artt. 13 e 18 – possono ben prevedere una differenza di trattamento fondata sulle capacità fisiche dei lavoratori, collegate all’età: ebbene, siffatta distinzione, ai sensi dell’art. 4, n. 1, non andrà a costituire discriminazione ove il possesso delle predette capacità costituisca un requisito essenziale e determinante per lo svolgimento di un’attività lavorativa; inoltre, l’art. 6, n. 1, specifica che la differenziazione, questa volta sulla base dell’età, deve essere “ragionevolmente giustificata…da una finalità legittima” e i mezzi per il conseguimento della medesima “appropriati e necessari”. Allo stesso modo, l’art. 2, n. 5, non impedisce agli Stati membri di adottare tutte le “misure previste dalla legislazione nazionale” necessarie ai fini del mantenimento della sicurezza pubblica e a tutela dell’ordine pubblico. Ciò premesso, in materia di piloti privati, commerciali e di linea la normativa internazionale (nella specie, il Joint Aviation Requirements – Flight Crew Licensing 1, d’ ora innanzi breviter: JAR-FCL 1[2] del 15 aprile 2003) e quella tedesca[3] stabiliscono che un pilota d’aereo, con un’età ricompresa tra i sessanta e i sessantaquattro anni, possa continuare a esercitare la propria attività purché ricorrano due condizioni: essere membro di un equipaggio composto da diversi piloti, i quali, nel contempo, abbiano un’età inferiore a sessanta anni. In ogni caso, entrambe le normative vietano ai piloti l’esercizio di qualsivoglia attività di trasporto commerciale dopo il compimento dei sessantacinque anni[4]. Diversamente, l’art. 19, n. 1, del contratto collettivo applicabile al personale di bordo della compagnia aerea tedesca Deutsche Lufthansa vieta ai piloti di esercitare la loro attività al superamento del sessantesimo anno di età. Ricostruito il quadro normativo, occorre riepilogare brevemente i fatti di causa. I signori Prigge, Fromm e Lambach sono stati impiegati per diversi anni presso la Deutsche Lufthansa, prima come piloti e successivamente come comandanti di bordo. Al raggiungimento del sessantesimo anno, i loro contratti di lavoro hanno cessato di avere efficacia, in conformità del contratto collettivo. Tuttavia, i predetti signori, ritenendosi vittime di una discriminazione fondata sull’età[5], andando essa a contrastare sia con la Direttiva, sia con la normativa internazionale, decidevano di adire l’Arbeitsgericht Frankfurt am Main, affinché tale giudice ordinasse il proseguimento del loro contratto di lavoro. Tuttavia, sia il giudice di prime cure, sia il Landesarbeitsgericht Hessen (giudice di appello) non accoglievano le doglianze dei piloti, i quali – da ultimo – proponevano ricorso per “Revision” dinanzi al Giudice federale del lavoro, il c.d. Bundesarbeitsgericht. Tale ultima autorità, a sua volta, sollevava una questione pregiudiziale sottoponendo alla Corte di giustizia U.E. tre questioni: 1) se il limite di età previsto nel contratto collettivo – limitazione il cui scopo era di garantire la sicurezza del traffico aereo – rientrasse nell’ambito di applicazione della Direttiva e, più in generale, se i contratti collettivi potessero essere ricompresi tra le anzidette “misure previste dalla legislazione nazionale” di cui all’art. 2, n. 5, quelle cioè volte, tra l’altro, a tutelare la sicurezza pubblica; 2) in caso di risposta affermativa al quesito sub 1), se l’obiettivo di tutela della sicurezza del traffico aereo potesse essere considerato come una “finalità legittima” per giustificare una disparità di trattamento collegata all’età, secondo quanto prevede l’art. 6, n. 1, della Direttiva; e, in caso positivo, se la limitazione a sessanta anni fosse “appropriata e necessaria”; 3) se la limitazione in oggetto potesse essere altresì giustificata in applicazione dell’art. 4, n. 1, vale a dire quale significato andasse assegnato alla locuzione “Stati membri”: in buona sostanza, se il limite di sessanta anni, oltre a costituire “un requisito essenziale e determinante” ai fini della tutela della sicurezza aerea, potesse essere stabilito anche dalle parti sociali (attraverso un contratto collettivo, appunto) oppure rientrasse nel potere normativo esclusivo degli “Stati membri”. Investita della controversia, la Corte di Giustizia, con una recentissima sentenza[6], in relazione alle questioni sub 1) e 3), osservava che gli artt. 2, n. 5 e 4, n. 1 andavano interpretati in maniera restrittiva (punti 56[7] e 72[8]), giacché comportavano una deroga al principio di non discriminazione. Ciononostante “la sicurezza aerea” (o meglio la tutela della sicurezza aerea) costituiva una “finalità legittima” ai sensi dell’art. 4, n. 1 (punto 69): invero, il trattamento differenziato poteva essere giustificato dal fatto che i piloti dovessero possedere capacità fisiche particolari, le quali – come noto – diminuiscono con l’età (punto 67). Inoltre la “sicurezza aerea” poteva altresì rientrare tra gli scopi (ad es. di tutela della “sicurezza pubblica”) sanciti dall’art. 2, n. 5 (punto 57): del resto, le misure che tendono ad evitare gli incidenti aeronautici sono “innegabilmente idonee a garantire la sicurezza pubblica” (punto 58, sul quale torneremo nel prosieguo) e, sul piano legislativo, possono anche essere adottate attraverso lo strumento della contrattazione collettiva (punto 61 e 76). Tuttavia, nel caso di specie, il contratto collettivo andava a contrastare con la vigente normativa, sia nazionale, sia internazionale, secondo la quale “era necessario non già vietare ai piloti di esercitare la loro attività dopo i 60 anni, ma solo limitare tale esercizio”. In ragione di ciò, il divieto di pilotare dopo tale età non poteva costituire né una misura necessaria alla sicurezza pubblica, secondo il citato art. 2, n. 5, né giustificare una differenza di trattamento basata sulle capacità fisiche ex art. 4, n. 1. Insomma, la diatriba veniva risolta dalla Corte di Lussemburgo sul piano delle fonti del diritto: nonostante “la sicurezza aerea” potesse essere ricompresa, in via teorica, in entrambe le disposizioni della direttiva, andando – come visto – a perseguire gli scopi delle medesime, tuttavia essa traeva la propria forza da un contratto collettivo, il quale, a sua volta, doveva cedere di fronte alla differente disciplina prevista dalla normativa nazionale (e internazionale). Sull’ulteriore questione (sub 2)) la Corte assumeva invece una posizione più netta: a suo dire, una differenza di trattamento collegata esclusivamente all’età può essere giustificata certamente nelle circostanze indicate dall’art. 6, n.1 e, dunque, le finalità da perseguire devono essere collegate alla politica del lavoro, al mercato del lavoro e alla formazione professionale. Tuttavia, tra siffatte finalità, non rientra invece la sicurezza del traffico aereo e non perché si abbia a che fare con un numerus clausus (“benché l’elenco non sia esaustivo, punto 80), bensì le deroghe al divieto di discriminazione, a dire della Corte, devono essere giustificate da obiettivi di politica sociale (punto 81[9]).

2. “Sicurezza aeroportuale” e “sicurezza del trasporto aereo” tra legislazione nazionale e normative regionali

 La salvaguardia della “sicurezza aerea” (o, se si preferisce, sicurezza del traffico aereo) ha interessato anche il nostro ordinamento, specie dopo la modifica del Titolo V della seconda parte della Costituzione. Il (nuovo) riparto di competenze tra Stato e Regioni prefigurato dall’art. 117 Cost.[10] ricomprende l’“ordine pubblico e sicurezza ad esclusione della polizia amministrativa locale” tra le materie in cui lo Stato esercita una funzione legislativa esclusiva (secondo comma, lett. h)), nonché “i porti e gli aeroporti civili” tra quelle di competenza concorrente (terzo comma). Al contrario, la disposizione in oggetto nulla dice con riguardo alla “sicurezza aerea”, alla “sicurezza aeroportuale” e, più in generale, al “trasporto aereo”, quantomeno “nazionale”, essendo invece “il trasporto aereo internazionale” regolato dalla Convenzione di Varsavia del 1929[11]. La lacuna è stata risolta, come sovente è accaduto nella messa in opera del Titolo V, dalla Corte costituzionale, attraverso quell’attività che Gustavo Zagrebelsky, in qualità di Presidente della Corte medesima, definì “di supplenza non richiesta, né gradita[12]”. In proposito, nella decisione n. 51/2008[13], la Corte costituzionale, nell’ambito di un ricorso in via principale proposto da alcune Regioni (sia a statuto speciale, sia a statuto ordinario) nei riguardi di non poche disposizioni del d.l. n. 203/2005 (convertito, con modificazioni, dalla l. n. 248/2006) si soffermava sulla materia della “sicurezza aeroportuale”. In particolare, l’art. 11-duodecies del d.l. n. 203, cit. titolata “Sicurezza aeroportuale” rimetteva ad alcuni decreti ministeriali (nella specie, del Ministro delle Infrastrutture e dei trasporti e del Ministro dell’Interno), previa istruttoria effettuata dall’ENAC[14], la definizione delle attività necessarie a garantire la sicurezza aeroportuale relativa al controllo bagagli e passeggeri, nonché ad un ulteriore decreto (sempre del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti) la ripartizione di tali attività fra gestori aeroportuali e vettori e la determinazione degli importi dovuti all’erario dai concessionari dei servizi di controllo esistenti in ambito aeroportuale e di quelli posti a carico dell’utenza. Ebbene, la Regione Piemonte lamentava un’invasione della propria sfera di competenza concorrente in materia di “porti ed aeroporti civili”, mentre i predetti decreti prescindevano da qualsivoglia intesa o collaborazione da parte delle Regioni. La Corte costituzionale non accoglieva però tale assunto: invero, la norma relativa alla “sicurezza aeroportuale” riguardava la materia della sicurezza dei passeggeri e degli operatori in ambito aeroportuale e, come tale, ricadeva nella “sicurezza dello Stato[15]” (secondo comma, lett. d)), nel citato “ordine pubblico e sicurezza[16]” (secondo comma, lett. h)) e nella “protezione dei confini nazionali” (secondo comma lett. q)), rientrando, dunque, nella competenza esclusiva dello Stato (punto 9 del Considerato in diritto)[17]. Nella (successiva) sentenza n. 18/2009[18], la Corte costituzionale, sempre nell’ambito di un giudizio in via principale, in tal caso sollevato dal Governo, veniva investita della questione di costituzionalità della l.r. della Lombardia n. 29/2007 recante “Norme in materia di trasporto aereo, coordinamento aeroportuale e concessioni di gestione aeroportuali”. Secondo il ricorrente, la normativa regionale avrebbe inciso, tra le altre cose, sull’assegnazione delle bande orarie negli aeroporti coordinati e, avrebbe, dunque, ecceduto i limiti della competenza legislativa regionale, ponendosi in contrasto con “i principi e le regole costituzionalmente riservati alla competenza dello Stato”, contenuti nel d.lgs. n. 96/2005 (Revisione della parte aeronautica del Codice della navigazione, a norma dell’art. 2, l. n. 265/2004) e nell’art. 3, d.lgs. n. 172/2007 (Disciplina sanzionatoria in materia di assegnazione di bande orarie negli aeroporti italiani relativamente alle norme comuni stabilite dal Regolamento CE n. 793/2004 che modifica il regolamento CEE n. 95/93 in materia di assegnazione di bande orarie negli aeroporti comunitari), competenza che inerisce, tra l’altro, alla sicurezza del traffico aereo. La Corte costituzionale, in questo caso, accoglieva il ricorso e dopo aver ricostruito la normativa (comunitaria e interna di attuazione) sull’assegnazione delle bande orarie, precisava altresì che essa non poteva essere ricompresa nella materia dei “porti ed aeroporti civili[19]”: invero, quest’ultima riguarda solo “le infrastrutture e la loro collocazione sul territorio regionale”, mentre la normativa impugnata atteneva all’organizzazione e all’uso dello spazio aereo; e, pertanto, rispondendo essa ad esigenze di “sicurezza del traffico aereo”, non poteva che essere ricondotta nell’ambito di competenza esclusiva dello Stato e, segnatamente, nella materia “ordine pubblico e sicurezza” ex art. 117, secondo comma, lett. h) (punto

2.1. del Considerato in diritto)[20]. 3. La “sicurezza aerea” (quale species del genus “ordine pubblico e sicurezza”) come limite all’esercizio dei diritti: l’impossibilità di configurare un presunto diritto alla sicurezza neanche in ambito europeo

Tornando alla decisione della Corte di Giustizia U.E., essa, oltre che sul piano delle differenze di trattamento tra lavoratori in relazione alle capacità fisiche e all’età, è altresì rilevante con riguardo al profilo della “sicurezza pubblica”: infatti, se da un lato le misure relative alla “sicurezza aerea” sono, in linea di principio, “innegabilmente idonee a garantire la sicurezza pubblica” – “materia” nella quale, peraltro, vi sono state ricomprese anche dalla Corte costituzionale (supra n. 2) – dall’altro, non possono, in nessun caso, giustificare una discriminazione tra lavoratori basata esclusivamente sull’età, pena la violazione di un diritto fondamentale, quale è il principio di uguaglianza[21]. E, dunque, la sentenza in commento costituisce, un’ulteriore prova del fatto che, neanche in ambito europeo, il concetto di “sicurezza” possa essere annoverato nella categoria dei “diritti”, come invece sostenuto, recentemente, da una parte della dottrina[22]. In proposito, secondo una ricostruzione, nel dibattito attuale, la problematica della “sicurezza pubblica” avrebbe assunto una maggiore rilevanza, arricchendosi di nuovi scenari, i quali, a loro volta, costituirebbero la conseguenza di una serie di fattori, sia esterni, sia interni all’ordinamento[23]. Proprio (o anche) per questo, si ritiene che le Costituzioni avrebbero acquisito una nuova dimensione e, in particolare, la nozione di “sicurezza” sarebbe da collocare in primo piano: invero, essa non si sostanzierebbe soltanto in una condizione necessaria ai fini dell’esercizio dei diritti, ma, secondo un’ulteriore tesi, si tratterebbe anche di un elemento da rivendicare e apprezzare in sé, godendo la sicurezza di uno status giuridico in parte autonomo (cioè come diritto a un’esistenza protetta, indispensabile al godimento di altri diritti di cui il soggetto è titolare) e, in parte indiretto, cioè nel senso che essa sarebbe complementare ad altri diritti. In ragione di ciò, il diritto alla sicurezza sarebbe riferibile, oltre che allo Stato, anche a ciascun individuo, il quale sarebbe titolare proprio del “diritto a un’esistenza protetta, indispensabile al godimento di altri diritti di cui è titolare in condizioni di sicurezza[24]”. Alle stesse conclusioni è giunta anche un’ulteriore dottrina, secondo cui sarebbero riconducibili a due i motivi per cui la sicurezza potrebbe essere collocata nell’ambito dei “diritti”: da una parte, i diritti stessi sono tanti e, dall’altra, non sarebbe neanche chiaro il contenuto dei medesimi. In ragione di ciò, tra i compiti dello Stato, vi sarebbe anche quello di “tutelare un diritto fondamentale, come quello della sicurezza[25]”. Non è certo questa la sede più appropriata per un’illustrazione esaustiva della materia[26], tuttavia sussistono non pochi argomenti, per cui le anzidette ricostruzioni, seppur apprezzabili, non possano essere condivise. In primo luogo, il presunto diritto del singolo a vedersi garantite prestazioni (positive) di sicurezza da parte dello Stato non si può delineare neanche in altri ordinamenti. In Francia, ad esempio, nonostante a livello legislativo si sia stabilito che “la sécurité est un droit fondamental[27]”, il Conseil Constitutionnel, con una decisione del 1995, ha invece ricompreso la nozione de qua nell’ambito dei valori costituzionali[28]. In senso non dissimile si è espresso anche il Bundesverfassungsgericht tedesco, secondo cui “la sicurezza dello Stato come disciplinato potere di pace e di ordine” non sono diritti, bensì “sono valori costituzionali dello stesso rango di altri valori e sono valori indispensabili, poiché l’istituzione Stato deriva da essi la sua vera e ultima giustificazione[29]”. Allo stesso modo, neanche la (nostra) Corte costituzionale, con ordinanza n. 187/2001, ha ritenuto che tra i diritti inviolabili dell’uomo potesse rientrare “l’aspettativa di vedere tutelata la propria sicurezza mediante una disciplina legislativa volta a generalizzare il ricorso alle misure cautelari limitative alla libertà personale[30]”. Del resto, qualora il presunto diritto inviolabile fosse stato riconosciuto, esso si sarebbe posto “in antitesi con le specifiche regole costituzionali che garantiscono la libertà personale[31]”. Invero, secondo un’autorevole dottrina, l’applicazione al presunto diritto de quo della schema dei diritti pubblici soggettivi avrebbe, di fatto, costretto “la tutela della sicurezza all’interno dell’alternativa tutto o niente”, contraddicendo “quella componente di relatività che è essenziale…affinché la sicurezza possa porsi in relazione dialettica con il principio libertà[32]”. Inoltre anche (e soprattutto) da una punto di vista processuale la sicurezza non si può manifestare come “diritto”, non foss’altro che all’attribuzione della titolarità di un diritto (o di un interesse legittimo) si accompagna il riconoscimento del potere di farlo valere innanzi a un giudice in un procedimento giurisdizionale (la c.d. inscindibilità diritto-azione[33]), secondo quanto prevede l’art. 24, primo comma, Cost. E, in ogni caso, ove pure fosse invocato un “presunto diritto alla sicurezza, esso sarebbe destinato a rimanere privo di una concreta tutela. Infatti, anche a voler riconoscere la sussistenza dei presupposti processuali, dell’interesse ad agire e della legittimazione all’azione, comunque la domanda (si pensi, ad es., a una richiesta di risarcimento danni nei riguardi dello Stato, in ragione del mancato adempimento, da parte dello Stato medesimo, di presunte prestazioni “positive” di sicurezza nei riguardi del ricorrente; ovvero a una domanda volta a tutelare, in via preventiva, la propria sicurezza tout court) richiederebbe un’ulteriore condizione, quale la possibilità giuridica di tutela; per cui, la mancanza di una norma ad hoc che contempli il diritto fatto valere finirebbe col risolversi con l’inammissibilità dell’azione[34]. Da ultimo, la conclusione cui si è giunti sembrerebbe essere in armonia anche con la consolidata giurisprudenza della Corte EDU, la quale avalla sì l’uso della forza, ma solo nel caso di legittima difesa: in proposito, nella sentenza Maiorano e altri c. Italia del 15 dicembre 2009, la Corte specifica che dall’art. 2 CEDU – che comunque non si riferisce alla sicurezza, bensì ad un diritto vero e proprio, quale quello relativo alla protezione della vita – “non si possa dedurre un obbligo positivo di impedire ogni violenza potenziale”, stante “l’imprevedibilità del comportamento umano” e le “scelte operative da fare in termini di precedenze e risorse[35]”. A voler ritenere diversamente, si rischierebbe, viceversa, di legittimare l’uso della forza ben aldilà della legittima difesa: non è un caso infatti che nella recente pronuncia Alikaj c. Italia del 29 marzo 2011, la Corte EDU ha condannato l’Italia, ancora una volta in relazione all’art. 2 della Carta, stante proprio l’uso sproporzionato della forza[36].

 ------------------------------------------------------------------------------------------------------ [1] Si v. i “Considerato” della Direttiva nn. 11, 12, 14, 21, 23 e, in particolare, i nn. 25 e 26. [2] La normativa veniva elaborata da un istituto internazionale, denominato Joint Aviation Authorities: si trattava di un’associazione delle autorità dell’aviazione civile che ricomprendeva la stragrande maggioranza degli Stati europei, le quali – su base volontaria – cooperavano allo sviluppo e all’attuazione di normative e procedure comuni in materia di sicurezza, allo scopo di fornire, tra le altre cose, livelli di sicurezza elevati e costanti. A partire dall’anno 2009 esso è stato sostituito dall’European Aviaton Safety Agency, la c.d. Agenzia europea per la sicurezza aerea. [3] L’art. 20, n. 2, del regolamento relativo alle condizioni richieste in materia di circolazione aerea (Luftverkehrs–Zulassungs–Ordnung), come emendato dal regolamento di modifica delle disposizioni in materia di diritto della navigazione aerea che disciplinano gli equipaggi (Verordnung zur Änderung luftrechtlicher Vorschriften über Anforderungen an Flugbesatzungen), del 10 febbraio 2003 fa espresso rinvio al regolamento relativo al personale di volo (Verordnung über Luftfahrtpersonal): in particolare, la materia è disciplinata dall’art. 4 del primo regolamento di attuazione (Erste Durchführungsverordnung zur Verordnung über Luftfahrtpersonal), del 15 aprile 2003. [4] In tal senso si v. il punto 1.060 del JAR-FCL 1. [5] Sulle discriminazioni fondate sull’età nell’ordinamento italiano cfr. Corte cost. n. 176/1986 (in Giur. cost., 1986, p. 1368 ss.), in cui veniva dichiarata l’incostituzionalità dell’art. 11, primo comma, l. n. 604/1966 (contenente norme sui licenziamenti individuali) nella parte in cui escludeva l’applicabilità degli artt. 1 e 3 della stessa legge nei riguardi di prestatori di lavoro che, senza essere pensionati o in possesso dei requisiti di legge per avere diritto alla pensione di vecchiaia, avessero superato il sessantacinquesimo anno di età: secondo la Corte “l’inidoneità fisica, conseguente all’età, che impedisca la continuazione della prestazione di lavoro o il normale apporto all'esercizio dell'impresa può concretare un giusto motivo del licenziamento del lavoratore ma essa non può essere solo presunta per l’età (di oltre 65 anni) ma deve essere provata”. [6] Corte di giustizia U.E., Grande Sezione, 13 settembre 2011, C-447/09, in www.astrid-online.it/Giustizia-1/Giurisprud/CdG_13sett2011_Prigge.pdf. Anche la Corte costituzionale italiana si è occupata – seppur en passant – della Direttiva in esame: in proposito, nella sentenza n. 8/2011 (con nota di A.M. Benedetti, Quali spazi per un diritto regionale sulla famiglia? in Fam. dir., 2011, p. 444 ss.), unico precedente in materia, respingeva una questione di costituzionalità relativa all’art. 48, comma 2, della l.r. dell’Emilia-Romagna n. 24/009. La Regione assumeva la nozione di discriminazione diretta e indiretta contenuta, tra l’altro, nella direttiva 2000/78/CE. Ebbene, ad avviso del Governo la norma avrebbe violato l’art. 3 Cost., in quanto sarebbe spettato “alla Repubblica il compito di rimuovere ogni ostacolo di ordine economico e sociale che limiti di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini”; inoltre, la disposizione impugnata avrebbe altresì contrastato con l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., poiché il concetto di “discriminazione” sarebbe dovuto ricadere nella materia “ordinamento civile”, di competenza esclusiva dello Stato; essa, infine, avrebbe violato anche l’art. 117, quinto comma, Cost., attraverso il parametro interposto costituito dall’art. 16, l. n. 11/2005 (Norme generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo dell’Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari), in quanto la Regione avrebbe recepito atti comunitari in una materia che esulava dalla propria competenza esclusiva. La Corte non ha invece condiviso tali assunti: invero, con la disposizione de qua, il legislatore regionale non aveva provveduto ad attuare atti comunitari, ma si era limitato, evidentemente con riferimento all’esercizio delle molteplici competenze di cui era – ed è – titolare, a servirsi delle “nozioni” desumibili dal diritto comunitario, ai fini dell’autonomo svolgimento delle attribuzioni regionali. [7] In senso simile cfr. Corte di giustizia U.E. sentenza 12 gennaio 2010, C-341/08, Petersen, in particolare punto 60. [8] Si v., per analogia, per quanto riguarda la discriminazione fondata sul sesso, le sentenze 15 maggio 1986, causa 222/84, Johnston, Racc. pag. 1651, punto 36, e 26 ottobre 1999, causa C-273/97, Sirdar, Racc. pag. I-7403, punto 23, nonché, quanto all’art. 2, n. 5, della direttiva 2000/78, in tal senso, sentenza Petersen, cit., punto 60. Nell’ordinamento italiano si permetta invece di rinviare a M. Raveraira, “Preferenza di genere”: azione positiva o norma antidiscriminatoria? Brevi note a margine della sent. n. 4/2010 della Corte costituzionale, in www.federalismi.it, n. 3/2010, la quale descrive compiutamente la disciplina, soffermandosi in particolare sulla rappresentanza politica. [9] Su cui si v. sentenze 5 marzo 2009, causa C-388/07, Age Concern England, Racc. pag. I-1569, punto 46, e 18 giugno 2009, causa C-88/08, Hütter, Racc. pag. I-5325, punto 41. [10] Più in generale in argomento si permetta di rinviare ad E. Gianfrancesco, voce Materie (Riparto tra Stato e Regioni), in Diz. dir. pubbl. (a cura di S. Cassese), Milano, 2006. [11] Si fa riferimento alla Convenzione per l'unificazione di alcune regole relative al trasporto aereo internazionale del 12 ottobre 1929, resa esecutiva in Italia con l. 19 maggio 1932, n. 841. Sul punto cfr. Corte cost. 6 maggio 1985, n. 132, in Giur. cost., 1985, I, p. 934 ss. che ha dichiarato l’incostituzionalità, sulla base dell’art. 2 Cost., dell’art. 1, l. n. 841, cit. nella parte in cui dava esecuzione all’art. 22/1 della Convenzione di Varsavia, come sostituito dall’art. 11° del protocollo dell'Aja del 1955, che fissava, in caso di responsabilità per colpa del vettore aereo, il limite massimo, per il risarcimento spettante alla persona, di duecentocinquantamila franchi Poincaré, evitando così di garantire la certezza del ristoro per il danneggiato e senza neppur prevedere un qualche meccanismo di adeguamento del limite anzidetto. Sulla Convenzione di Varsavia v. anche Corte giustizia U.E., sez. IV, 22/10/2009, C-301/08, Irène Bogiatzi, coniugata Ventouras c. Deutscher Luftpool e altri, secondo cui la Convenzione non fa parte delle norme dell'ordinamento giuridico comunitario che la Corte è competente a interpretare ai sensi dell’art. 267 TFUE (ex art. 234 Trattato CE). [12] Su cui si v. Conferenza stampa del 2 aprile 2004 relativa alla “Giustizia costituzionale nel 2003”, in www.cortecostituzionale.it. [13] La si v. in Giur. it., 2008, p. 2417 ss. Si v. anche i commenti di S. Busti, (…) La leale collaborazione tra Stato e Regioni per i “requisiti di sistema” delle gestioni aeroportuali, in Le Regioni, 2008, p. 660 ss. e P. Rubecchini, Le nuove modalità di determinazione dei diritti aeroportuali, in Giorn. dir. amm., 2009, p. 33 ss. [14] Ai sensi dell’art. 687 cod. nav., l’ENAC (Ente Nazionale per l’aviazione civile) è un’autorità di regolazione tecnica, certificazione, vigilanza e controllo per il settore dell’aviazione civile, nel rispetto dei poteri di indirizzo del Ministro dei trasporti e fatte salve le competenze specifiche di altri soggetti, come Enav s.p.a. (art. 691 ss. cod. nav.) o l’Agenzia nazionale per la sicurezza del volo (art. 826 ss. cod. nav.). L’Enav s.p.a. espleta i servizi della navigazione aerea (tra i quali il controllo del traffico aereo, servizi di informazione volo, consultivi e di allarme), di meteorologia ed informazioni aeronautiche nonché di comunicazione, navigazione e sorveglianza, oltre a redigere le carte ostacoli. L’Agenzia nazionale per la sicurezza del volo ha il compito di condurre l’inchiesta su ogni eventuale incidente aereo o inconveniente grave verificatosi sul territorio nazionale. [15] Ratio della disposizione, secondo la Corte costituzionale, sarebbe quella di garantire “la personalità internazionale” dello Stato, e cioè “l’interesse dello Stato-comunità alla propria integrità territoriale, indipendenza e – al limite – alla stessa sua sopravvivenza. Interesse presente e preminente su ogni altro in tutti gli ordinamenti statali, quale ne sia il regime politico, che trova espressione, nel nostro testo costituzionale, nella formula solenne dell’art. 52, che proclama la difesa della Patria sacro dovere del cittadino: in tal senso Corte cost., n. 82/1976, in Giur. cost., 1976, p. 469 ss. In senso simile Corte cost., n. 86/1977, ivi, 1977, p. 696 ss.; Corte cost., n. 110/1998, ivi, 1998, p. 929 ss.; e, da ultimo, Corte cost., n. 106/2009, ivi, 2009, p. 951 ss. con note di F. Ramacci, Segreto di Stato, salus rei publicae e “sbarramento” ai p.m., p. 1015 ss., A. Anzon, Il segreto di Stato ancora una volta tra Presidente del Consiglio, autorità giudiziaria e Corte costituzionale, p. 1020 ss. e V. Fanchiotti, Il gusto (amaro) del segreto, p. 1033 ss. [16] La locuzione in esame va intesa, a dire della Corte, in senso restrittivo, sostanziandosi esclusivamente nella “funzione inerente alla prevenzione dei reati o al mantenimento dell’ordine pubblico”: così Corte cost., n. 77/1987, in Giur. cost., 1987, p. 622 ss.; nonché dopo la modica del titolo V della Parte seconda della Costituzione si v. Corte cost., n. 290/2001, ivi, 2001, p. 2392 ss. Allo stesso modo Corte cost., n. 407/2002, ivi, 2002, p. 2940 ss.; Corte cost., n. 6/2004, ivi, 2004, p. 105 ss.; Corte cost., n. 162/2004, ivi, 2004, p. 1699 ss., Corte cost., n. 428/2004, ivi, 2004, p. 4570 ss.; Corte cost., n. 95/2005, ivi, 2005, p. 915 ss.; Corte cost., n. 383/2005, ivi, 2005, p. 3640 ss.; Corte cost., n. 222/2006, ivi, 2006, p. 2239 ss.; Corte cost., n. 237/2006, ivi, 2006, p. 2379 ss.; Corte cost., n. 129/2009; Corte cost., n. 196/2009; Corte cost., n. 72/2010; Corte cost., n. 167/2010; Corte cost., n. 196/2010; Corte cost., n. 226/2010; Corte cost., n. 274/2010; Corte cost., n. 278/2010; Corte cost., n. 35/2011; nonché, da ultimo, Corte cost., n. 300/2011. Sull’argomento si v. volendo anche il mio Ordine pubblico e sicurezza nello Stato costituzionale, Roma, 2010, in eprints.luiss.it/700/1/tallini-20100507.pdf, in part. p. 151 ss. [17] Su cui si v. S. Busti, (…) La leale collaborazione, cit., secondo cui la motivazione della Corte non convincerebbe in relazione alla ripartizione dei proventi, “la quale è una questione non di sicurezza, ma successiva e conseguente alla programmazione e realizzazione delle misure di controllo di passeggeri e bagagli” e, come tale “attiene alla generale materia degli aeroporti civili”, con la conseguenza che sarebbe stata necessaria, secondo l’A., l’intesa con le Regioni interessate. [18] La si v. in Giur. it., 2009, I, c. 1885 ss., con nota di C. Di Seri, La “priorità logico-giuridica” del vizio di incompetenza di leggi regionali in contrasto con il diritto comunitario, p. 1886 ss. Si v. anche S. Busti, (…) Slot “vietato” alla Regione Lombardia, in Le Regioni, 2009, p. 684 ss. [19] In tal senso si v. anche S. Busti, (…) Slot “vietato” alla Regione Lombardia, cit. [20] Sul ruolo che invece possono svolgere le Regioni in questo ambito si v. invece le acute osservazioni prospettate da S. Mangiameli, Il ruolo delle Regioni in tema di sicurezza, in www.democrazieesicurezza.it, 2011. [21] Più in generale sulla tutela “multilivello” dei diritti, specie all’indomani del Trattato di Lisbona e della Carta di Nizza, si permetta di rinviare alle acute osservazioni prospettate da M. Raveraira, L’ordinamento dell’Unione Europea, le identità costituzionali e i diritti fondamentali. Quale tutela dei diritti sociali dopo il Trattato di Lisbona?, in Riv. dir. sic. soc., 2011, p. 325 ss., part. p. 349, la quale, tra le altre cose, si interroga su quale tutela potranno trovare a livello comunitario quei “diritti fondamentali costituzionali c.d. nuovi, frutto cioè, dell’elaborazione interpretativa delle Corti costituzionali pur in riferimento alla stessa Carta di Nizza, ancorchè non richiamati formalmente nelle Costituzioni”; nonché E. Gianfrancesco, Incroci pericolosi: Cedu, Carta dei diritti fondamentali e Costituzione italiana tra Corte costituzionale, Corte di giustizia e Corte di Stasburgo, in Riv. A.I.C., 25 novembre 2010, il quale nel richiamare il principio di “massima espansione delle tutele” sancito dalla Corte costituzionale, pone un’esigenza, di natura pratica, vale a dire l’individuazione ad opera dell’operatore giuridico, della “norma vera”, cioè di quella norma dal significato sufficientemente determinato che sia applicabile al maggior numero di fattispecie dal maggior numero di interpreti, senza tuttavia “alcuna implicazione di corrispondenza a significati astratti e predeterminati”. [22] Ad esempio si v. G. De Vergottini, Perché per iniziare l’attività di una nuova rivista giuridica si è scelto il tema libertà e sicurezza, in Perc. cost., 2008, 1, p. 13. [23] In tal senso G. De Vergottini, Perché per iniziare, cit., p. 9. [24] In questi termini T.E. Frosini, Il diritto costituzionale alla sicurezza, in www.forumcostituzionale.it, 2007. [25] In tal senso G. Cerrina Ferroni, G. Morbidelli, La sicurezza: un valore superprimario, in Perc. cost., 2008, fasc. 1, p. 32. [26] Sulla quale invece si v. T.F. Giupponi, Le dimensioni costituzionali della sicurezza, Bologna, 2010 o volendo il mio Ordine pubblico e sicurezza, cit., pp. 173-214. [27] Sull’art. 2 della Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino si permetta di rinviare a G. Carcassone, La Constitution, introduite et commentée, Editions du Seuil, Paris, 2002, p. 365. [28] Su cui si v. n. 94-353 DC del 18 gennaio 1995. [29] Così BverfgG, voll. 29, 24, 56 [1978]. [30] La si v. in Giur. cost., 2001, p. 1434 ss. con nota adesiva di A. Pace, L’accesso alla categoria “aperta” dei diritti inviolabili incontra puntuali dinieghi o anche limiti?, p. 1438 ss. [31] In tal senso A. Pace, L’accesso alla categoria, cit., p. 1440. [32] In questi termini si è espresso P. Ridola, Libertà e diritti nello sviluppo storico del costituzionalismo, in I diritti costituzionali (a cura di P. Ridola, R. Nania), I, Torino, 2006, p. 147 ss. [33] L’inscindibilità diritto-azione è stata affermata in modo pieno sin dalla decisione della Corte costituzionale n. 7/1962, in cui, con estrema nitidezza, si è affermato che “il potere di esperimento dell’azione giudiziaria, quale è garantito dall’art. 24 Cost., ha a suo presupposto il possesso in chi l’esercita della titolarità di un diritto o di un interesse legittimo, cioè di una situazione giuridica subiettiva di vantaggio, di carattere sostanziale, il cui riconoscimento, in caso di controversia sia posto ad oggetto della pretesa fatta valere in giudizio” (la si v. in Giur. cost., 1962, p. 73 ss., punto 5 del Considerato in diritto, con note di C. Esposito, La Corte costituzionale come giudice nella “non arbitrarietà” delle leggi, p. 78 ss. e M. Giorgianni, Le norme sull’affitto con canone in cereali. Controllo di costituzionalità o di “ragionevolezza” delle norme speciali?, p. 82 ss. Con la conseguenza che se “difetta positivamente la titolarità del diritto sostantivo che si vorrebbe far valere in giudizio” non si può invocare a giusta ragione il diritto processuale d’azione” (così Corte cost., 25 giugno 1981, n. 140, punto 6 del Considerato in diritto, ivi, 1981, p. 1348 ss., con nota di L. Carlassare, Dopo il monito al legislatore un invito ai giudici, p. 1353 ss.). Per completezza, si rammenta che il binomio diritto-azione non viene inteso in senso “assoluto”, ben potendo sussistere delle ipotesi di giurisdizione c.d. “condizionata”: tuttavia, come specificato dalla Corte costituzionale, in questi casi, il legislatore è comunque “tenuto ad osservare il limite imposto dall’esigenza di non rendere la tutela giurisdizionale eccessivamente difficoltosa ovvero di non differirla irrazionalmente o sine die” (in tal senso si v. per tutte Corte cost. n. 47/1964, in Giur. cost., 1964, p. 586 ss., punto 3 del Considerato in diritto, con nota di C. Esposito, Onere del previo ricorso amministrativo e tutela giurisdizionale sui diritti, p. 590 ss., secondo la quale sono conformi a Costituzione le norme che subordinano, in casi determinati e per ragionevoli motivi, l'esercizio dell'azione giudiziaria all'esperimento di una previa procedura amministrativa). [34] Su cui si v. amplius il mio Ordine pubblico e sicurezza, cit., pp. 202-207. [35] Si v. amplius il mio Ordine pubblico e sicurezza, cit., pp. 208-214. [36] Su cui si v. il commento di A. Balsamo, L. Trizzino, La prescrizione del reato nel sistema italiano e le indicazioni della Corte europea: fine di un equivoco?, in Cass. pen., 2011, p. 2804 ss. Ai fini di una migliore comprensione giova riepilogare brevemente i fatti di causa. Un cittadino diciannovenne, di nazionalità albanese, si trovava all’interno di un’automobile che era stata fermata ad un posto di blocco; tuttavia il conducente dell’autoveicolo decideva di non arrestare la propria marcia e di proseguire dritto. Durante l’inseguimento uno degli agenti di polizia esplodeva un colpo di pistola che colpiva (e uccideva) il ragazzo albanese. In primo grado, l’agente veniva ritenuto colpevole di omicidio colposo; a differenza della Corte d’assise che aveva applicato le attenuanti e, a causa della prescrizione, aveva emesso una sentenza di non luogo a procedere. Tale provvedimento veniva, in seguito, confermato dalla Cassazione. I genitori e le sorelle della vittima decidevano allora di rivolgersi ai giudici di Strasburgo, i quali accoglievano in toto il ricorso. Secondo la Corte EDU vi era stato, tra l’altro, un uso sproporzionato della forza, giacché la vittima non era armata e, inoltre, il comportamento del gruppo non aveva costituito alcuna minaccia per la polizia.