• Approfondimenti e Articoli di dottrina
  • Infrastruttura e trasporti, TPL e responsabilità della P.A.

La responsabilità del gestore di strade aperte al pubblico per il caso di attraversamento di animali selvatici.

Serafino RUSCICA

 

        Sommario. 1. Le nuove aperture giurisprudenziali sull'applicabilità dell'art.2051 cc. Nei confronti della p. a.  2. Attraversamento di animali selvatici e responsabilità per danni dell’ente gestore.      

 1.  Le nuove aperture giurisprudenziali sull'applicabilità dell'art.2051 cc. Nei confronti della p. a.

  Il riconoscimento della responsabilità civile della P.A. costituisce un dato ormai acquisito fin dall’emanazione, nel 1865, della legge abolitrice del contenzioso amministrativo la quale operò la devoluzione al giudice ordinario di tutte le controversie aventi ad oggetto la lesione di un diritto civile o politico del cittadino per effetto di un atto o di un comportamento della P.A. Sempre maggiore attenzione suscita in materia  il dibattito circa la responsabilità della P.A. per gestione e manutenzione stradale[1]. Sussiste, come noto, un contrasto in giurisprudenza circa la riconduzione di tale ipotesi di responsabilità nell’alveo della tutela predisposta dall’art. 2043 c.c. o piuttosto nell’ambito dell’art. 2051 c.c. che disciplina la responsabilità per cose in custodia[2]. Secondo l’orientamento prevalente in giurisprudenza, in ordine ai danni subiti dall’utente in conseguenza dell’omessa o insufficiente manutenzione di strade pubbliche, il referente normativo non può essere costituito dall’art. 2051 c.c., perché questa norma trova come suo presupposto applicativo l’esistenza di una relazione di custodia tra il soggetto responsabile e il bene, intesa come effettivo potere fisico di governo e di uso della cosa che comporta conseguentemente un potere-dovere di vigilanza sulla cosa medesima per evitare che essa determini danno a terzi. Tale presupposto non può invece ritenersi sussistente in quanto le strade pubbliche, in ragione della loro estensione e dell’apertura all’uso generale e diretto da parte dell’utenza, non consentono alla P.A. proprietaria (o al concessionario) di esercitarvi una vigilanza idonea ad evitare l’insorgenza di situazioni di pericolo. La P.A., a determinate condizioni, per lungo tempo è stata ritenuta responsabile sulla scorta della previsione dell’art. 2043 c.c. Secondo altro orientamento, originariamente minoritario, la responsabilità della P.A. per i danni connessi a cattiva manutenzione della strada è, invece, riconducibile all’art. 2051 c.c., essendo ipotizzabile il presupposto di tale forma di responsabilità, vale a dire il rapporto custodiale[3]. L’accoglimento dell’uno o dell’altro orientamento comporta rilevanti conseguenze applicative in tema di onere della prova: infatti, mentre l’art. 2043 c.c., in applicazione delle regole generali in tema di onere della prova, comporta l’onere per il danneggiato di provare la colpa del danneggiante, l’art. 2051 c.c. determina un’inversione dell’onere della prova in quanto sarà il danneggiante che dovrà, per esonerarsi da responsabilità, provare il caso fortuito ossia, secondo la tesi della responsabilità per colpa presunta, la propria mancanza di colpa in ragione del verificarsi di un evento imprevedibile e imprevenibile usando l’ordinaria diligenza, o, secondo la tesi della responsabilità oggettiva, un evento interruttivo del nesso di causalità.   Va anzitutto osservato che l'assoggettamento della P.A. alle regole del diritto privato, e la considerazione della medesima su un piano di parità con gli altri soggetti quando agisce iure privatorum nell'ambito dei comuni rapporti della vita di relazione, risponde ormai ad un'esigenza pienamente avvertita dalla coscienza sociale. Riflesso di una crescita e di una progressiva maturazione della concezione degli status e dei rapporti intersoggettivi, la (ri)considerazione della posizione della P.A. continua a proporsi come indefettibile momento di valutazione e controllo del processo di evoluzione e dello stadio di attuazione sul piano giuridico del corrispondente percorso ideale. Nello svolgersi di tale iter, che non può dirsi invero ancora compiuto, valore significativo e pregnante assume la riconosciuta applicabilità alla P.A. di regole e principi fondamentali come, in particolare, quello dell'obbligo di comportarsi secondo buona fede nei rapporti contrattuali, delle regole in tema di arricchimento senza causa, di responsabilità civile precontrattuale. Pertanto la P.A. quando non agisce discrezionalmente quale autorità dotata di poteri speciali a tutela degli interessi che la sua attività è funzionalizzata a salvaguardare, bensì opera iure privatorum sul piano dei comuni rapporti della vita di relazione, è tenuta al rispetto delle norme che tali rapporti disciplinano. La pubblica amministrazione incontra nell'esercizio del suo potere discrezionale in ordine all'esecuzione e alla manutenzione di opere pubbliche i limiti derivanti sia da norme di legge e regolamentari, sia da norme tecniche, sia da norme di comune prudenza e diligenza ed in particolare dalla norma primaria e fondamentale del neminem laedere (art. 2043 c.c.) in applicazione della quale essa è tenuta a far sì che l'opera pubblica, non presenti per l'utente una situazione di pericolo occulto (la cosiddetta insidia o trabocchetto) evidenziata dal carattere oggettivo della non visibilità e da quello subiettivo della non prevedibilità del pericolo. Con particolare riferimento alla gestione delle strade la Cassazione[4] ha per lungo tempo ritenuto non applicabile alla P.A. la responsabilità ex art. 2051 c.c.[5], al riguardo riconoscendosi il generale principio del neminem laedere di cui all'art. 2043 c.c., che impone all’amministrazione il dovere di tenere le strade in condizioni tali da non costituire per l’utente, che regolarmente confida nello stato apparente di transitabilità, un’insidia o trabocchetto. Si riteneva configurabile la responsabilità del custode quando sussisteva: -              la possibilità di esercitare un potere di controllo e di vigilanza sul bene; -              la limitata estensione del bene. -              la ricorrenza di beni anche demaniali ma non suscettibili di generalizzata e diretta utilizzazione da parte della collettività. L'applicabilità dell'art. 2051 c.c. è stata pertanto affermata con riferimento a beni che consentissero in concreto un controllo ed una vigilanza idonea ad impedire l'insorgenza di cause di pericolo, tali considerandosi la villa comunale,  la rete fognaria, la galleria di una stazione ferroviaria destinata esclusivamente al personale dell'amministrazione e protetta da un cancello[6], le pertinenze e gli arredi della stazione ferroviaria, funzionalizzati allo scopo di consentire l'uscita dei passeggeri dalla medesima, il trefolo e la fune di guardia di una linea elettrica ad alta tensione di proprietà dell'Enel[7] . La stessa natura del bene demaniale (strade, ponti, ecc) rendeva impossibile configuare la colpa della PA per due ordini di ragioni[8]: 1.        il bene ha estensione tale da non poter essere concretamente vigilato 2.        la fruizione generalizzata della collettività non permette un controllo del custode[9]. La peculiarità del bene demaniale vanno individuate, altresì, nella natura e nella tipologia delle cause che abbiano provocato il danno: per esempio, secondo che siano intrinseche alla struttura del bene, sì da costituire fattori di rischio conosciuti, conoscibili ed evitabili dal custode (quali, in materia di strade, l’usura o il dissesto del fondo stradale, la presenza di buche, la segnaletica contraddittoria o ingannevole, ecc.), o che si tratti invece di situazioni di pericolo estemporaneamente create da terzi, non conoscibili né eliminabili dal custode se non dopo un certo tempo, neppure con la più diligente attività di manutenzione (perdita d’olio ad opera del veicolo di passaggio; abbandono di vetri rotti, ferri arrugginiti, rifiuti tossici od altri agenti offensivi)[10]. A queste argomentazioni solitamente fa seguito il timore di far gravare in modo eccessivo sulle amministrazioni i costi del sistema rispetto al tradizionale criterio di imputazione basato sulla colpa, nonché di restringere eccessivamente l’ambito di valutazione da parte del giudice del caso concreto: l’onere economico dei risarcimenti sarebbe eccessivo per le amministrazioni e in ultimo per la collettività[11]. Ne discendeva fino a qualche tempo fa l’applicabilità del canone generale dell’alterum non ledere (ex art. 2043 cc), sostanziato nella esistenza di un pericolo occulto (insidia o trabocchetto)nel manto stradale  [12]. La tesi tradizionale è stata progressivamente abbandonata a partire dalla nota pronuncia n. 156 del 10.5.1999 della Corte costituzionale[13]. Nel dichiarare non fondata la questione, sollevata in riferimento agli artt. 3, 24 e 97 Cost., di legittimità costituzionale degli artt. 2043, 2051 e 1227 c.c., comma 1, e, Corte Cost. n. 156 del 1999 ha affermato che la P.A. è responsabile nei confronti dei privati per difetto di manutenzione delle strade allorquando non abbia osservato le specifiche norme e le comuni regole di prudenza e diligenza poste a tutela dell'integrità personale e patrimoniale dei terzi, in violazione del principio fondamentale del neminem laedere, a tale stregua venendo a superare il limite esterno della propria discrezionalità, con conseguente sua sottoposizione al regime generale di responsabilità dettato dall'art. 2043 cod. civ. Nella nozione di "insidia stradale" si è ravvisata una "figura sintomatica di colpa", frutto dell'elaborazione giurisprudenziale "mediante ben sperimentate tecniche di giudizio, in base ad una valutazione di normalità, col preciso fine di meglio distribuire tra le parti l'onere probatorio". Onere probatorio che la giurisprudenza ha peraltro finito per addossare al danneggiato. A giudizio della Consulta il fattore decisivo per l'applicabilità della disciplina ex art. 2051 c.c. doveva individuarsi nella possibilità o meno di esercitare un potere di controllo e di vigilanza sui beni demaniali. In tale analisi non rilevano dati neutri quali l’estensione del bene e l'uso generale e diretto da parte dei terzi, considerati meri indici di giudizio. L'impossibilità di configurare un reale potere di controllo doveva risultare all'esito di una complessa indagine condotta dal giudice di merito con riferimento al caso singolo, che tenga in debito conto innanzitutto gli indici suddetti. La svolta giurisprudenziale mette in luce che l'onere imposto al danneggiato di provare l'insidia o il trabocchetto non trova fondamento nell'art. 2043 c.c. cosicché non può escludersi la configurabilità di una responsabilità aquiliana della p.a. anche ove detto onere non sia ottemperato[14]. Ci si interroga sul perché di questa applicazione differenziata dell' art. 2051 c.c. a secondo che il bene fosse demaniale o meno. Di regola il custode di beni privati risponde oggettivamente dei danni provocati dal modo di essere e di operare del bene, sia in virtù del tradizionale principio “cuius commoda eius incommoda” (per cui chi utilizzi la cosa nel proprio interesse è tenuto anche a sopportarne i rischi) e ciò anche in considerazione del fatto che il privato ha il potere di escludere i terzi dall’uso del bene, e così di circoscrivere i possibili rischi di danni provenienti dai comportamenti altrui. Diversamente il custode del bene demaniale destinato all’uso pubblico è esposto a fattori di rischio potenzialmente indeterminati, a causa dei comportamenti più o meno civili, corretti e avveduti degli innumerevoli utilizzatori, che egli non può escludere dall’uso del bene e di cui solo entro certi limiti può sorvegliare le azioni. La particolarità del bene demaniale può comportare soluzioni che si distaccano dalle ipotesi di custodi privati: in questi casi la responsabilità oggettiva del custode di cui all’art. 2051 c.c. - pur in linea di principio innegabile - presenta un problema di delimitazione dei rischi di cui far carico all’ente gestore e “custode”, la cui soluzione va ricercata in principi non sempre coincidenti con  quelli che valgono per i privati. Si giunge, quindi, ad escludere l'automatismo interpretativo secondo cui la ricorrenza delle caratteristiche della demanialità o patrimonialità del bene, dell'uso diretto della cosa e dell'estensione della medesima è da ritenersi idonea ad escludere l'applicabilità dell'art. 2051 c.c.[15] Vi era, di fatto, una duplice applicazione dell’art. 2051: pienamente operante in caso di danno da custodia, non applicabile in caso di beni demaniali, nello specifico danno da insidia stradale [16]. In tal modo, pur non giungendo a negarsi che la p.a. sia custode [17], l’art. 2051 aveva una doppia vita a seconda che il bene fosse privato o demaniale, in palese contrasto con l’art. 3 Cost.[18].  Ne è conseguita la generale applicazione dell'art. 2051 c.c., che dovrà essere vagliata in ragione della situazione posta all’attenzione del giudice: non è possibile ammettere automatismi che escludano il 2051 allorché il bene demaniale o patrimoniale da cui si sia originato l'evento dannoso risulti adibito ad uso diretto da parte della collettività e si tratti di beni di notevole estensione[19].  

 2.  Attraversamento di animali selvatici e responsabilità per danni dell’ente gestore.  

Riguardo allo specifico problema dell'attraversamento da parte di animali selvatici[20] della carreggiata stradale aperta al traffico veicolare va premesso che i principi generali in tema di illecito civile di cui agli art. 2043 ss. cod. civ. sono integrati in materia dalle leggi speciali, statali e regionali, che regolano competenze e responsabilità dello Stato e degli enti locali.[21] Innanzitutto può partirsi dalla previsione contenuta nella legge 11 febbraio 1992 n. 157 (art. 26) che dispone la costituzione un apposito fondo regionale per il risarcimento dei c.d. danni non altrimenti risarcibili, cioè dei danni arrecati dagli animali alle coltivazioni ed ai fondi agricoli che non siano imputabili a colpa di alcuno, il rischio del cui verificarsi sia inevitabilmente collegato alla stessa esistenza della fauna selvatica[22]. L' art. 26 della legge 157/1992, prevede che le Regioni debbano costituire appositi fondi per risarcire i danni arrecati "alla produzione agricola e alle opere approntate sui terreni coltivati e a pascolo", ma non prevede alcunché per le ipotesi (frequenti nella pratica) di coinvolgimento di animali selvatici in sinistri stradali. Parte della giurisprudenza e della dottrina si è dunque interrogata circa la possibilità di imputare i danni da sinistro stradale in capo allo Stato in forza dell'articolo 2052 del Codice civile, per il quale il "proprietario di un animale o chi se ne serve per il tempo in cui l'ha in uso, è responsabile dei danni cagionati dall'animale, sia che fosse sotto custodia, sia che fosse smarrito o fuggito, salvo che provi il caso fortuito". Analoga applicazione dell'articolo 2052, peraltro, è stata prospettata anche nei confronti delle Regioni, alle quali l'articolo 3 della legge 157/1992 ha attribuito poteri di gestione e tutela della fauna selvatica. Orbene, tali possibilità interpretative sono state più volte negate dalla giurisprudenza prevalente, la quale ha sottolineato come la responsabilità di cui all'articolo 2052 risieda "non tanto nella proprietà (ed infatti in essa incorre anche il semplice utente) quanto nel potere dovere di custodia, ossia nella concreta possibilità di vigilanza e controllo del comportamento degli animali, per definizione non configurabile nei confronti della selvaggina, la quale tale non sarebbe se non potesse vivere, spostarsi e riprodursi liberamente nel proprio ambiente naturale; di talché può ben dirsi che questo stato di libertà sia concettualmente incompatibile con qualsiasi obbligo di custodia incombente alla Pubblica amministrazione". Secondo il medesimo orientamento, la responsabilità prevista dall'articolo 2052 del Codice civile non potrebbe neppure attribuirsi alle Regioni, poiché i loro poteri di controllo e di gestione della fauna selvatica non potrebbero essere intesi come dominio, signoria o custodia della selvaggina intesa ad evitare che la stessa produca danni a persone o a cose (...), si da non potersi trasformare, per l'Ente territoriale, in una "custodia" della fauna in un senso analogo a quello richiesto dall'art. 2052 c.c., di cui si è dimostrata l'impossibilità concettuale e giuridica; anche perché "utente" della selvaggina resta l'intera collettività, che ne gode come di una risorsa naturale dell'ambiente, garante del suo equilibrio biologico. Disposizioni analoghe a quelle previste dalla l. n. 157/1992 sono contenute nelle diverse leggi regionali. Da tali disposizioni, tuttavia, non si possono trarre indicazioni quanto alla disciplina applicabile ai danni a terzi, ed in particolare ai casi, oggi frequenti, di danni alla circolazione stradale: né quanto all'ente responsabile, né quanto ai criteri di imputazione della responsabilità. La disciplina applicabile deve essere ricostruita sulla base dei principi generali in tema di responsabilità civile, che impongono di individuare il responsabile dei danni nell'ente a cui siano concretamente affidati, con adeguato margine di autonomia, i poteri di gestione e di controllo del territorio e della fauna ivi esistente, e che quindi sia meglio in grado di prevedere, prevenire ed evitare gli eventi dannosi del genere di quello del cui risarcimento si tratta. Spesso il problema oltre che sostanziale è anche processuale vale a dire non sempre è facilmente identificabile il soggetto legittimato passivo: si tratta di stabilire se tali poteri spettino alla Regione o alla Provincia (o ad entrambe). Problema da risolvere con riguardo sia alle leggi nazionali che regolano le rispettive competenze, sia alle leggi della regione interessata; problema che quindi è suscettibile di diversa soluzione, nell'ambito della potestà legislativa regionale. L'art. 14 della legge 8 giugno 1990 n. 142 sulle autonomie locali attribuiva alle Province le funzioni amministrative che attengano a determinate materie, fra cui la protezione della fauna selvatica (1° comma lett. f), nelle zone che interessino in parte o per intero il territorio provinciale. La legge 11 febbraio 1992 n. 157, attribuisce, invece, alle Regioni a statuto ordinario il compito di “emanare norme relative alla gestione ed alla tutela di tutte le specie di fauna selvatica” (art. 1, 1° comma) e dispone che le Province attuano la disciplina regionale “ai sensi dell'art. 14, 1° comma lett. f) della legge 8 giugno 1990 n. 142 “ (art. 1, 3° comma), cioè in virtù dell'autonomia ad esse attribuita dalla legge statale; non per delega delle Regioni. Da tali disposizioni si desume che la Regione ha una competenza essenzialmente normativa, mentre alle Province spetta l'esplicazione delle concrete funzioni amministrative e di gestione, nell'ambito del loro territorio. Per quanto poi concerne la Regione, alcune leggi regionali hanno attribuito alle Province tutti i compiti rilevanti ai fini della gestione della fauna selvatica: l'istituzione delle oasi di protezione e la loro soppressione; l'istituzione e la soppressione delle zone di ripopolamento e di cattura; l'immissione di nuovi capi; la determinazione della superficie adeguata alle esigenze biologiche degli animali; la realizzazione delle attrezzature e degli interventi tecnici atti a perseguire gli scopi di protezione e di incremento delle specie; attività tutte che possono comportare maggiori o minori rischi di interferenze degli animali con le attività esterne, in relazione alle modalità con cui vengano esplicate. Un eccesso di popolamento, la determinazione poco oculata dei luoghi in cui gli animali trovano cibo ed acqua, l'assetto e le modalità di delimitazione del territorio in relazione alla prossimità con le strade pubbliche, ecc., possono incrementare i rischi di interferenze con la circolazione dei veicoli[23]. Si è inoltre previsto che le Province stipulino apposite polizze assicurative per il risarcimento dei danni, senza espressa limitazione ai danni alle coltivazioni e non altrimenti risarcibili, menzionati nel primo comma. Pertanto è da escludere che la disciplina regionale ove emanata possa esser applicabile a qualunque fattispecie di danni, ivi incluse quelle di illecito civile. Essa, infatti, è inclusa all'interno di disposizioni di diritto speciale, destinate a regolare i particolari casi di danno alle coltivazioni, ed appare arbitrario estenderne oltre questi limiti l'ambito di applicazione. Tuttavia, si è sostenuto che  pur nell'ambito dei danni non altrimenti risarcibili - si riconosce che l'ente gestore del territorio, tenuto all'indennizzo e interessato alla stipula dell'assicurazione, è la Provincia, pur se essa possa provvedere anche tramite l'utilizzazione di fondi regionali[24]. Tuttavia[25] , ove la Regione affidi ad un concessionario la gestione di attività di propria competenza, sul concessionario grava la stessa responsabilità civile propria del concedente, così come va individuata nel concessionario la posizione di soggetto passivo dell'azione di responsabilità, per i danni arrecati a terzi[26] . Altre volte la responsabilità, della Regione è stata affermata[27] in un caso in cui non si poneva alcun problema di rapporti con la Provincia o di gestione della fauna tramite altri enti, ma la Regione invocava la responsabilità dello Stato, quale proprietario degli animali, e comunque negava di essere tenuta a rispondere per danni diversi da quelli arrecati alle coltivazioni. Parimenti, la giurisprudenza successiva, quando ha affrontato il problema del conflitto fra la responsabilità della Regione e quella di altro ente concessionario della gestione degli animali, si è uniformata ai principi di cui sopra. Competerebbe quindi alle Regioni, in considerazione delle competenze loro attribuite dalla legge 157/1992, "l'obbligo di predisporre tutte le misure idonee ad evitare che gli animali selvatici arrechino danni a persone o a cose e, pertanto, nell'ipotesi (...) di danno provocato dalla fauna selvatica ed il cui risarcimento non sia previsto da apposite norme, la Regione può essere chiamata a rispondere in forza della disposizione generale contenuta nell'articolo 2043 c.c." Il risarcimento, pertanto, dovrà essere disposto "previa individuazione del concreto comportamento colposo ascrivibile all'Ente pubblico". La legittimità di questa interpretazione è stata avvallata dalla Corte Costituzionale, che in passato è stata chiamata a verificare se sussista un'ingiustificata disparità di trattamento tra il regime di responsabilità previsto per i danni da animali domestici (con applicazione dell'articolo 2052 del Codice civile) e quello per i danni da animali selvatici (con applicazione dell'articolo 2043 del Codice civile), e tra il caso di danno alle colture agricole e tutti gli altri casi. Quanto alla prima questione, la Corte Costituzionale ha affermato che l'articolo 2052 del Codice civile è applicabile solo per i danni provocati dagli animali domestici e da quelli selvatici alla luce delle differenze esistenti, che consisterebbero nello "stato di naturale libertà che caratterizza la fauna selvatica" e nel "differente interesse che distingue i soggetti proprietari degli animali di cui si tratta". Mentre infatti la risarcibilità dei danni prodotti dalla fauna domestica sarebbe una conseguenza del suo essere nella disponibilità e nella custodia di un privato, "i danni prodotti dalla fauna selvatica, e quindi da animali che soddisfano il godimento dell'intera collettività, costituiscono un evento puramente naturale di cui la comunità intera deve farsi carico secondo il regime ordinario e solidaristico di imputazione della responsabilità civile ex art. 2043 c.c.  Quanto alla seconda questione, invece, la Corte ha osservato che "l'esigenza di una parità di trattamento tra le situazioni di fatto che si assumono analoghe di chi patisce un danno alla produzione agricola e di chi invece vede danneggiata la propria persona o i propri beni dalla fauna selvatica non sussiste, atteso che non solo sono differenti le predette due fattispecie, ma la ratio della normativa denunciata risiede nella specificità della protezione offerta in relazione ai danni subiti dalle produzioni agricole a causa della fauna selvatica; il legislatore ha cioè inteso approntare una peculiare tutela all'agricoltura indennizzando gli effetti negativi ad essa derivanti dalla presenza di quegli animali sul territorio, presenza che nell'attuale contesto storico sociale è ritenuta meritevole di protezione nel quadro di un armonico equilibrio ambientale. Anche seguito di queste pronunce una parte della dottrina è rimasta critica, sottolineando "che risulta estremamente difficile, per il privato danneggiato dalla fauna selvatica, dimostrare la colpa o il dolo della P.A.“motivo per cui l'applicazione del regime stabilito dall'art. 2043 mette capo ad una sostanziale frustrazione delle attese risarcitorie. Sennonché, vi sono anche state prese di posizione opposte; è stato infatti osservato che, se a livello di declamazione  si basa sulla clausola generale dell'arti. 2043 c.c., sul piano operazionale segue un'impostazione di tipo rigoroso ben più prossimo al modello oggettivo dell'art. 2052 c.c., se non addirittura a quello previsto dall'art. 2050 c.c.. Sul tema di danni arrecati dagli animali selvatici alla produzione agricola, da ultimo si è affermato che il risarcimento va chiesto alla Regione, a norma dell'art. 26 legge n. 157/1992, trattandosi di fattispecie diversa da quella della responsabilità aquiliana, ma che - con riferimento a quest'ultima - non si può in astratto escludere che dei danni debba rispondere l'autore, da individuarsi in base ai principi di cui agli art. 2043 ss. cod. civ.[28] , ribadendo così la regola già applicata in concreto da Cass. n. 8788/1991 cit. In altro caso è stata ritenuta direttamente responsabile la Provincia, anziché la Regione, con riguardo all'erogazione degli indennizzi gravanti sul fondo regionale, in considerazione del fatto che i poteri connessi erano esercitati dalla Provincia[29]. In sintesi, è da ritenere che la responsabilità aquiliana per i danni a terzi debba essere imputata all'ente, sia esso Regione, Provincia, Ente Parco, Federazione o Associazione, ecc., a cui siano stati concretamente affidati, nel singolo caso, i poteri di amministrazione del territorio e di gestione della fauna ivi insediata, con autonomia decisionale sufficiente a consentire loro di svolgere l'attività in modo da poter amministrare i rischi di danni a terzi che da tali attività derivino. In conclusione ove la legge Regionale abbia effettivamente attribuito alle Province la quasi totalità dei poteri di amministrazione della fauna selvatica, nell'ambito del loro territorio, allora non può addebitarsi  esclusivamente alla Regione la responsabilità di danni potenzialmente e in astratto imputabili alle attività amministrative svolte dalla Provincia. E' stato inoltre disatteso dalla giurisprudenza  l'argomento, secondo cui la Regione dovrebbe essere tenuta comunque responsabile, quale ente che ha delegato i suoi poteri alla Provincia, poiché la delega non fa venir meno la titolarità dei poteri medesimi e deve essere esercitata secondo le direttive dell'ente delegante. In primo luogo, l'esercizio di funzioni o di attività per delega di altri non vale di per sé ad escludere la responsabilità del delegato per i danni arrecati a terzi, ove il delegato goda di autonomia di valutazioni e di scelte, rispetto al delegante, sufficiente a ricondurre alla sua personale decisione il comportamento produttivo di danno. Per ravvisare la responsabilità esclusiva del delegante, in tema di illecito civile, occorrerebbe dimostrare che il comportamento del delegato è stato interamente vincolato dalle direttive del primo (arg. art. 1390, 1391 cod. civ.). Ed anche in questi casi, il principio non potrebbe essere affermato in assoluto ed in relazione a qualunque illecito, non essendo comunque consentito a chi agisca per delega di tenere consapevolmente comportamenti produttivi di danni a terzi, senza incorrere quanto meno in una responsabilità concorrente con quella del delegante. In secondo luogo, si è detto che l'art. 14, 1° comma lett. f, legge n. 142/1990 attribuisce alle Province, nell'ambito del proprio territorio, una competenza propria in materia di fauna selvatica; che le Regioni approvano le norme relative alla gestione e alla tutela della fauna, e che le Province attuano tali norme, ai sensi del citato art. 14 (art. 1, 1° comma legge n. 157/1992), cioè nel quadro di una competenza propria. In tale contesto, la responsabilità della Regione potrebbe essere coinvolta solo se l'evento dannoso fosse riconducibile all'attuazione da parte della Provincia di specifiche norme regionali; non invece ove si tratti di danni inerenti all'esercizio di attività meramente amministrative, quali il controllo sugli animali e sul territorio, il fare apporre sulle strade apposita segnaletica per gli automobilisti, e simili, relativamente alle quali le decisioni su come agire spettano esclusivamente o prevalentemente alla Provincia[30]. Competerebbe quindi alle Regioni, in considerazione delle competenze loro attribuite dalla legge 157/1992, "l'obbligo di predisporre tutte le misure idonee ad evitare che gli animali selvatici arrechino danni a persone o a cose e, pertanto, nell'ipotesi (...) di danno provocato dalla fauna selvatica ed il cui risarcimento non sia previsto da apposite norme, la Regione può essere chiamata a rispondere in forza della disposizione generale contenuta nell'articolo 2043 c.c." [31]. Vi sono posizioni giurisprudenziali difformi sulla possibilità di imputare analoghi obblighi e conseguenti responsabilità in capo agli eventuali Enti territoriali sub-delegati in materia dalle Regioni. È possibile peraltro citare il precedente rappresentato da Cass., 10008/2003 secondo cui, dovendo i danni prodotti dalla fauna selvatica essere imputati in forza della generale previsione aquiliana dell'art. 2043 c.c., ne può rispondere, in teoria, qualsiasi soggetto, pubblico o privato, a condizione che, nelle particolari circostanze, a suo carico siano esattamente individuate condotte genericamente o specificamente colpose che li abbiano resi possibili. Il risarcimento, pertanto, dovrà essere disposto previa individuazione del concreto comportamento colposo ascrivibile all'Ente pubblico. Va in conclusione riconosciuto quale maggioritario[32] quell'orientamento giurisprudenziale[33] consolidato che riconosce nell'articolo 2043  del Codice civile il criterio di imputazione del danno da fauna selvatica per le ipotesi non altrimenti regolate dalla legge (quale, ad esempio, il caso dei danni alle colture agricole)[34]. Al danno cagionato dalla fauna selvatica è applicabile la norma generale di cui all'art. 2043 c.c., anche in tema di onere della prova (e non è risarcibile in base agli artt. 2053 e 2051 c.c., inapplicabile per la natura stessa degli animali selvatici, il cui stato di libertà è incompatibile con un qualsiasi obbligo di custodia da parte della P.A.), che implica per il danneggiato l'onere di provare l'individuazione di un concreto comportamento colposo ascrivibile all'ente tenuto al controllo della fauna, nonché di dimostrare di aver messo in atto ogni possibile cautela al fine di evitare il danno (recinzioni o altro, riguardo le quali il ricorrente ammette di non averne adottate, attesa l'estensione della superficie interessata)[35].        

-----------------------------------------------------------------------------------------------------

   [1] Sul tema si rinvia a Buffone, Il danno da mancata manutenzione del demanio stradale, in Resp. civ. e prev. 2009, 6, 1302. Coggiola, La Cassazione afferma la responsabilità del Ministero della salute per i danni da sangue ed emoderivati infetti, in Resp. civ. prev., 2006, 294. D’apollo, Danno da insidia stradale. La responsabilità civile del custode e della Pubblica Amministrazione, Padova, 2009.Sangiorgio, Insidia stradale, se l’ente è privilegiato – Escluso il danno da cose in custodia, in D&G, 2005, 35, 16. [2] Cass. Civ.18  novembre 2010, n.23277 afferma: in tema di responsabilità per danni da beni di proprietà della Pubblica amministrazione, qualora non sia applicabile la disciplina di cui all’art. 2051 cod. civ., in quanto sia accertata in concreto l’impossibilità dell’effettiva custodia del bene, a causa della notevole estensione dello stesso e delle modalità di uso da parte di terzi, l’ente pubblico risponde dei pregiudizi subiti dall’utente, secondo la regola generale dell’art. 2043 cod. civ., norma che non limita affatto la responsabilità della P.A. per comportamento colposo alle sole ipotesi di esistenza di un’insidia o di un trabocchetto. Conseguentemente, secondo i principi che governano l’illecito aquiliano, graverà sul danneggiato l’onere della prova dell’anomalia del bene, che va considerata fatto di per sé idoneo - in linea di principio - a configurare il comportamento colposo della P.A., mentre spetterà a questa dimostrare i fatti impeditivi della propria responsabilità, quali la possibilità in cui l’utente si sia trovato di percepire o prevedere con l’ordinaria diligenza la suddetta anomalia o l’impossibilità di rimuovere, adottando tutte le misure idonee, la situazione di pericolo [3] Cass. Civ., Sez. III, 23 gennaio 2009, n. 169, secondo cui la presunzione di responsabilità per il danno cagionato dalle cose che si hanno in custodia, stabilita dall’art. 2051 c.c., è applicabile nei confronti dei Comuni, quali proprietari delle strade del demanio comunale, pur se tali beni siano oggetto di un uso generale e diretto da parte dei cittadini, qualora la loro estensione sia tale da consentire l’esercizio di un continuo ed efficace controllo che sia idoneo ad impedire l’insorgenza di cause di pericolo per i terzi. [4] Cass., 1 dicembre 2004, n. 22592; Cass., 3 dicembre 2002, n. 17152. [5]  Cass., 29 novembre 1966, n. 2806; Cass., 5 febbraio 1969, n. 385; Cass., 23 gennaio 1975, n. 260; Cass., 13 febbraio 1978, n. 671; Cass., 23 luglio 1991, n. 8244. [6] La stazione ferroviaria (e, per essa, le Ferrovie dello Stato) è responsabile per custodia di tutti i percorsi che i viaggiatori devono compiere nello spostamento dal convoglio ferroviario fino all'uscita della stazione stessa e viceversa (nel caso di specie trattasi di una passerella facente parte dell'arredo della stazione ferroviaria, derivandone perciò l'obbligo per l'Ente Ferrovie della manutenzione e della custodia della stessa, che nell'occasione dell'incidente era ricoperta da uno strato di ghiaccio) L'ente Ferrovie dello Stato ha la custodia di tutte le strutture e gli arredi della stazione ferroviaria, con la conseguenza che essa risponde, ai sensi dell'art. 2051 c.c., dei danni che siano derivati agli utenti del servizio per la cattiva manutenzione concretatasi nella violazione degli obblighi di custodia. Le Ferrovie dello Stato sono tenute alla manutenzione ed alla custodia, ex art. 2051 c.c., delle pertinenze della sede ferroviaria destinate ad assicurare l'attraversamento dei binari. L'ente gestore del servizio ferroviario è responsabile per custodia dei danni subiti dai passeggeri nel percorso che seguono a partire dalla loro discesa dal treno fino all'uscita dalla stazione. Il sinistro occorso a un passeggero disceso da un convoglio ferroviario nell'attraversare i binari servendosi della passerella in legno coperta da uno strato di ghiaccio, in mancanza di sottopassaggio, non può essere ricompreso nelle conseguenze dell'esercizio di attività ferroviaria di cui all'art. 1 legge n. 754/1977, e quindi nell'ambito della responsabilità contrattuale del vettore ferroviario, posto che il sinistro non si è verificato per la natura del servizio, ovvero per le caratteristiche dei mezzi di trasporto adoperati. È inoltre da escludere l'applicazione dell'art. 2050 c.c., non potendo la fase di uscita dalla stazione a seguito della discesa dal convoglio, ancorché ricollegabile a uno specifico aspetto dello svolgimento del servizio ferroviario, costituire attività pericolosa per la natura delle cose o dei mezzi adoperati per il deflusso dei passeggeri. Si applica al caso, invece, l'art. 2051 c.c., dato che la passerella fa parte dell'arredo della stazione ferroviaria, derivandone quindi l'obbligo dell'ente ferroviario di mantenere e custodire tale bene in modo da evitare danni agli utenti.». Cass. civ., Sez. III, 16 luglio 2005, n. 14091, in Resp. civ., 2005, 853. [7] La responsabilità per i danni cagionati da cose in custodia non è applicabile agli enti pubblici qualora il bene (demaniale o patrimoniale) sia oggetto di un'utilizzazione generale e diretta da parte dei terzi che ne limiti in concreto la possibilità di custodia e di vigilanza (nella specie la Corte, in considerazione dell'uso esclusivo della cosa da parte del custode, ha escluso l'applicabilità di tale principio e ha confermato la responsabilità dell'ENEL per i danni cagionati da un fulmine che, abbattutosi sulla fune di guardia di una linea elettrica di alta tensione, ha provocato la caduta di un trefolo sulla sottostante linea aerea elettrica delle FF.SS.). Cass. civ., Sez. III, 15 gennaio 1996, n. 265, in Danno e Resp., 1996, 3, 350. [8] Cass. civ. Sez. III 21.12.2001 n. 16179, in Mass. Giur. It., 2001, per cui la presunzione di responsabilità di cui all'art. 2051 c.c. non opera nei confronti della p.a. per danni cagionati a terzi da beni demaniali sui quali è esercitato un uso ordinario, generate e diretto da parte dei cittadini, quando l'estensione del bene demaniale renda impossibile l'esercizio di un continuo ed efficace controllo che valga ad impedire l'insorgenza di cause di pericolo per i terzi. Cfr. anche Cass. civ., Sez. III, 16.06.1998, n. 5990, in Mass. Giur. It., 1998; Cass. civ., Sez. III, 31.07.2002, n. 11366, in Mass. Giur. It., 2002; Cass. civ., Sez. III, 23.07.2003 n. 11446, in Foro It., 2004, 1, 511; Cass., 4.6.2004, n. 10649; Cass., 7.2.2005, n. 2410. [9] Cass., 8.11.2002, n. 15707, in Arch. giur. circolaz., 2003, 202; Cass., 9.12.2002, n. 17486, in Studium iuris, 2003, 378; Cass., 12.5.2002, n. 6807, in Arch. giur circolaz., 2002, 657; Cass., 13.2.2002, n. 2067, in Giur. it., 2002, 2163; Cass., 4.12.1998, n. 12314, in Giur. it., 1998, 2041. [10] Così espressamente Cass. civ., Sez. III, 16 maggio 2008, n. 12449. [11] Così si esprime nella parte argomentativa il Trib. Venezia, 18 giugno, in Danno e Resp., 4, 2008, 454; in dottrina si veda Menzella, Ancora su insidie trabocchetti e privilegio della P.A., in Danno e Resp., 2007, p. 1056, che condivide l’opinione espressa da Buffone, in nota a Cass. 20 febbraio 2006, n 3651, in www.justowin.it [12] In relazione a beni del demanio marittimo, fluviale, lacuale, ed a strade, autostrade, strade ferrate appartenenti allo Stato v. Cass., 27 marzo 1972, n. 976; Cass., 30 ottobre 1984, n. 5567, Cass., 28 ottobre 1998, n. 10759; Cass., 31 luglio 2002, n. 11366; Cass., 25 novembre 2003, n. 17907. Da ultimo v. Cass., 7 febbraio 2005, n. 2410; Cass., 27 gennaio 2005, n. 1655; Cass., 8 aprile 2004, n. 6515. Cass., 25 novembre 2003, n- 17907; Cass., 31 luglio 2002, n. 11366; Cass., 9 luglio 2002, n, 10577; Cass., 26 gennaio 1999, n. 699; Cass., 22 aprile 1998, n. 4070; Cass., 16 giugno 1998, n. 5990;Cass., 27 dicembre 1995, n. 13114. [13] In dottrina già dal 1990 Santi Romano, Sulla responsabilità degli enti amministrativi per mancata manutenzione delle vie pubbliche, in Scritti minori, II, Milano 1990 (rist.), p. 197, aveva reputato applicabile all’Amministrazione, seppure in via analogica, la norma sulla responsabilità del custode per i danni da cose. [14] Cass., 20 febbraio 2006, n. 3651, Cass., 6 luglio 2006 n. 15384, Cass., 6 febbraio 2007 n. 2563. In dottrina si veda Laghezza, Insidia e trabocchetto: un addio senza rimpianti, in Danno e Resp., 2006, 1220; Id, Alla (ri)scoperta del rapporto di custodia nella responsabilità ex art. 2051 c.c., in Danno e Resp., 2008, 4, 458. [15] Cass., sez. III, 23.7.2003, n. 11446, secondo cui «non e` configurabile la responsabilita` della p.a. ai sensi dell’art. 2051 c.c., ‘‘solo ove’’ l’esercizio di un continuo ed efficace controllo, idoneo ad impedire situazioni pericolose per gli utenti, sia risultato oggettivamente impossibile a causa della notevole estensione del bene e del suo uso generale da parte dei terzi». Si veda anche Cass. Civ., sez. III, 1.10.2004, n. 19653 che è pervenuta all’affermazione del principio di diritto secondo cui la ricorrenza congiunta dei caratteri della demanialita` del bene, dell’uso diretto e generale da parte della collettivita` e della sua estensione non produce alcuna conseguenza in ordine all’applicabilità` dell’art. 2051 c.c., che rimane pur sempre la norma di riferimento. [16] Si veda Ferri, “Insidie” e “trabocchetti”: eliminazione dei residui privilegi della p.a. in tema di r.c. per danni originati dal demanio stradale, cit. [17] Ex multis, v. Cass., 20.11.1998, n. 11749, in Resp. civ. e prev., 1999, fasc. 3, 733, secondo cui dalla proprietà pubblica del Comune ex art. 16, lett. b, l. 20.3.1865, n. 2248, all. F, discende non solo l’obbligo dell’Ente alla manutenzione, ma anche quello alla custodia, con conseguente operatività della presunzione posta dall’art. 2051 c.c. [18] Così Ferri, “Insidie” e “trabocchetti”: eliminazione dei residui privilegi della p.a. in tema di r.c. per danni originati dal demanio stradale, cit., secondo cui “Si circoscriveva inopinatamente l’applicabilità` dell’art. 2051 c.c. ai soli privati;interpretazione, questa, che suscita delicate questioni di compatibilità con il principio di uguaglianza ex art. 3 Cost”. [19] Cass., 09.05.2008, n. 11511. Sul punto si veda Bianca, Danni da beni demaniali: spunti sistematici in tema di responsabilità del custode sollecitati dalla lettura delle sentenze della cassazione, cit., il quale ritiene individua una sorte di culpa in organizzando dell’ente quando afferma che “l’uso generalizzato delle strade pubbliche e la loro notevole estensione non rendono impossibile il loro controllo, ma richiedono che il controllo sia effettuato mediante un adeguato impiego di mezzi e di personale. Ne consegue che il mancato controllo delle strade pubbliche per scarsezza di mezzi e di personale denunzia la deficiente organizzazione dell’Amministrazione e pertanto la sua colpa. L’uso generalizzato delle strade pubbliche e la loro notevole estensione non valgono poi ad escludere il rapporto di custodia”. [20] In argomento, in dottrina, v. Bitetto, Danni provocati da animali selvatici: chi ne risponde e perché?, in Danno e resp., 2003, I, 275; Colombini, Risarcimento danni causati da animali selvatici, in Arch. civ., 2001, I, 269; Marini, Responsabilità dello Stato come proprietario per danni da animale selvatico e applicabilità dell'art. 2052 c.c., in Rass. giur. umbra, 1999, n. 20, 795; Ziviz, Il danno cagionato da animali, in Nuova giur. civ. commentata, 1990, II, 71. [21] Sull'evoluzione della normativa in materia cfr. Cass. civ. Sez. III, 12 agosto 1991 n. 8788. [22]Cfr.  Giud  Pace di Fasano, 7 gennaio 2010, n. 3 secondo cui sebbene la fauna selvatica rientri nel patrimonio indisponibile dello Stato, la legge n. 157 del 1992 ha attribuito alle Regioni l’emanazione di norme relative alla gestione ed alla tutela di tutte le specie di fauna selvatica, obbligandole, quindi, ad adottare le misure idonee ad evitare che detta fauna arrechi danni a terzi, pena la responsabilità dell’ente regionale al risarcimento del danno ex art. 2043 cod. civ. [23] Giud. Pace Fabriano, sentenza del 17.11.2004 secondo cui è l'ente gestore del parco l'unico soggetto obbligato nei confronti di chi abbia subito un danno all'interno del parco stesso. [24] Cass. civ. Sez. III, 17 dicembre 2007 n. 26536. [25] Cass. Civ. n. 8788/1991. [26] Cass. civ. Sez. III, 12 agosto 1991 n. 8788. [27] Cass. civ. Sez. III, 13 dicembre 1999 n. 13956. [28] Cass. civ. Sez. III, 28 luglio 2004 n. 1424. [29] Cass. civ. n. 26536/2007, con riferimento ai danni alle coltivazioni. [30] Cass. Civ., Sez. III, 8 gennaio 2010, n. 80 afferma: La Regione o la Provincia o l’Ente Parco o la Federazione o l’Associazione, aut similia, a cui siano stati affidati dalla legge o per delega i poteri di amministrazione del territorio e di gestione della fauna ivi insediata, è responsabile ex art. 2043 c.c. dei danni provocati dagli animali selvatici alla circolazione dei veicoli. In particolare, in caso di poteri delegati (in subiecta materia: dalla Regione), la responsabilità sussiste se al gestore siano stati conferiti i poteri di autonomia decisionale sufficienti ad amministrare efficientemente i rischi di danno a terzi e poter adottare misure normalmente idonee a prevenire, evitare o limitare tali danni anche tramite segnaletica stante la prevedibilità del danno. [31] Cass., Sez. III, 24 settembre 2002, n. 13907; in senso conforme, tra le molte, Cass., Sez. III, 10 ottobre 2007 n. 21282; 28 marzo 2006 n. 7080; 25 novembre 2005 n. 24895; 24 settembre 2002 n. 13907; 15 febbraio 2000 n. 1638. [32] Tribunale  Campobasso  22 marzo 2006 in Giur. merito 2006, 9, 1933. Al danno cagionato dalla fauna selvatica è inapplicabile la presunzione prevista dall'art. 2052 c.c. né - in difetto di un effettivo potere fisico di disponibilità su di essa - è applicabile il regime di responsabilità di cui all'art. 2051 c.c., bensì la norma generale dell'art. 2043 c.c. che implica per il danneggiato l'onere di provare, oltre al nesso materiale di causalità, il dolo o la colpa del danneggiante. [33] Secondo un orientamento giurisprudenziale maggioritario, la competenza a decidere sugli indennizzi connessi ai danni da fauna selvatica spetterebbe al giudice ordinario, anche nel caso in cui si contesti la determinazione degli indennizzi operata in sede amministrativa; si veda Cass., Sezioni Unite, 17 marzo 2004 n. 5417, con il commento di R. Foffa, Cinghiali e conflitti di giurisdizione, in Danno e responsabilità, 2005, 3, p. 289; in senso conforme T.A.R. Toscana, Firenze, Sez. III, 15 giugno 2006 n. 2787. [34] Tribunale di Venezia, 25 febbraio 2008; tra le sentenze che hanno escluso nel caso concreto una responsabilità in capo alla Pubblica amministrazione è possibile citare: Cass., Sez. III, 3 marzo 2005, n. 4664. [35] T.A.R.  Roma  Lazio  sez. II  02 luglio 2008  n. 6370 in Foro amm. TAR 2008, 7-8,  2051.