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La Corte costituzionale non può introdurre una sanzione amministrativa: è necessario l’intervento del legislatore

Valerio Tallini
Ottobre 2007

 

La Corte costituzionale non può introdurre una sanzione amministrativa: è necessario l’intervento del legislatore

L’A., offrendo una rilettura della sentenza della Corte costituzionale n. 27 del 2005, sostiene che questa non possa essere interpretata come il fondamento normativo per l’irrogazione – a danno delle persone fisiche – della sanzione amministrativa pecuniaria oggi prevista dal decreto-legge n. 262 del 2006 (art. 44) per il tempo anteriore all’entrata in vigore del decreto-legge stesso.

SOMMARIO: 1. Premesse normative: la patente a punti nella disciplina previgente – 2. La sentenza della Corte costituzionale n. 27 del 2005 e la successiva circolare ministeriale. – 3. Segue: i limiti della sentenza n. 27 e la necessità di una norma ad hoc per colmare il vuoto normativo. – 4. L’estensione delle garanzie del diritto penale all’illecito amministrativo.

1. Premesse normative: la patente a punti nella disciplina previgente. – La patente a punti è disciplinata dall’art. 126-bis, d. lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada, d’ora innanzi breviter: C.d.S.), disposizione introdotta dall’art. 7, d. lgs. 15 gennaio 2002, n. 9. Ad ogni automobilista viene attribuito un punteggio iniziale di venti punti che – a partire dal 1 luglio 2003 – viene decurtato laddove si commettano determinate infrazioni (art. 126-bis, comma 1). Ovviamente la quantità di punti detratti non può che dipendere dal tipo di violazione commessa; resta fermo che, quando vengono accertate contemporaneamente più infrazioni – per le quali è sancita la sola decurtazione di punteggio e non anche la sanzione accessoria di sospensione o revoca della patente – vengono tolti al massimo quindici punti  (comma 1-bis).
Il destinatario della sanzione descritta – ed anche di quella amministrativa pecuniaria – è il conducente del veicolo, purchè venga identificato al momento in cui la violazione è commessa. Ma potrebbe ben capitare che questi non venga riconosciuto, ad esempio perché si tratta di infrazione che non prevede la contestazione immediata . In tal caso, l’art. 7, comma 3, lett. b), d.l. 27 giugno 2003, n. 151 – come modificato dalla legge di conversione 1 agosto 2003, n. 214 – disponeva che era il proprietario del veicolo (ad esempio, il padre ovvero il nonno dell’automobilista indisciplinato) ad essere assoggettato ad entrambe le sanzioni. Tuttavia l’ordinamento riconosceva al proprietario medesimo la possibilità di non subire quantomeno la decurtazione dei punti purchè “comunicasse, entro trenta giorni dalla richiesta, all’organo di polizia che procede, i dati personali e della patente del conducente al momento della commessa violazione” (comma 2 all’esito della modifica apportata dal d.l. n. 151, cit. ).
Di fronte a tale impianto normativo, il proprietario-persona fisica del veicolo che si vedeva comminare la sanzione : a) subiva la decurtazione dei punti laddove fosse stato egli stesso a commettere l’infrazione; b) poteva comunque sottrarsi all’applicazione della norma, ad esempio indicando artatamente – al momento di comunicare i dati della patente – le generalità di un terzo individuo: in tal caso, era quest’ultimo – ad esempio, un genitore del conducente purchè titolare di patente – a subire la detrazione dei punti; c) poteva evitare – ove non avesse commesso la violazione – la decurtazione indicando le generalità dell’effettivo trasgressore-conducente: in tale ipotesi era ovviamente il conducente stesso ad esser assoggettato a sanzione; d) poteva decidere di accollarsi l’infrazione commessa da altri (per esempio il figlio): per far ciò era sufficiente che omettesse di comunicare i dati dello stesso; e) poteva comunicare le generalità di un terza persona diversa sia da sè medesimo che dall’effettivo trasgressore.
Se poi il proprietario del veicolo era – non una persona fisica, bensì – una persona giuridica, in caso di mancata identificazione del trasgressore, “il suo legale rappresentante o un suo delegato è tenuto a fornire gli stessi dati, entro lo stesso termine, all’organo di polizia che precede (art. 126-bis, comma 2)”; e, “laddove ometta di fornirli, si applicherà a suo carico la sanzione amministrativa pecuniaria prevista dall’art. 180, comma 8” : in sostanza, la persona giuridica – non potendo subire la decurtazione dei punti, in quanto sprovvista di patente – era soggetta soltanto al pagamento di una somma da euro 357 a euro 1433.

2. La sentenza della Corte costituzionale n. 27 del 2005 e la successiva circolare ministeriale. – Alla luce di quanto esposto era facile prevedere che – nel caso di mancata identificazione del conducente – si creasse una situazione paradossale: quando l’intestatario del veicolo fosse stato una persona fisica, i punti della patente comunque venivano decurtati a qualcuno indipendentemente dall’accertamento della sua responsabilità (e, dunque, o allo stesso proprietario-persona fisica, o all’effettivo conducente, o ad un terzo estraneo). Viceversa, nell’ipotesi in cui il proprietario dell’auto fosse stato una persona giuridica, si poteva – e si può – sempre evitare la detrazione dei punti: per far ciò era – ed è – sufficiente omettere di comunicare i dati del trasgressore (effettivo o presunto che sia).
Di fronte a siffatta disparità di trattamento veniva, pertanto, sollevata questione di costituzionalità; e la Corte costituzionale nella sentenza 27 del 2005  dichiarava l’illegittimità della sanzione della detrazione dei punti – reputata di carattere personale e, dunque, restrittiva di diritti costituzionalmente garantiti – quando la medesima veniva irrogata in assenza di identificazione certa del trasgressore. A dire della Corte, nel caso di mancata contestazione immediata, al proprietario che ometteva di comunicare i dati del conducente non potevano più decurtarsi i punti giacchè egli poteva, ad esempio, non aver commesso la violazione . Occorre poi rilevare che la norma nella sua formulazione iniziale prevedeva una semplice “facoltà” di comunicazione dei dati della patente; dopo l’intervento “sostitutivo” della Corte sancisce, invece, un vero e proprio “obbligo” di comunicazione anche per le persone fisiche .
In altri termini, attraverso detta pronuncia la Corte ha ripristinato la situazione prevista dall’art. 7, comma 2, d. lgs. 9/2002, cit.: ed, infatti, mantenendosi l’obbligo per il proprietario di fornire i dati necessari all’identificazione del trasgressore ma escludendosi la decurtazione del punteggio nei suoi confronti qualora egli non avesse comunicato le predette generalità, la sanzione della decurtazione sarebbe stata ammissibile ma solo nei riguardi del conducente inequivocabilmente identificato, indipendentemente dalla circostanza che si fosse trattato dello stesso proprietario dell’autoveicolo o di altra persona .
La Corte, inoltre, in motivazione, ha precisato che “nel caso in cui il proprietario ometta di comunicare i dati personali e della patente del conducente, trova applicazione la sanzione pecuniaria di cui all’art. 180, comma 8, C.d.S. ”. Insomma, attraverso un’operazione manipolativa, la Corte ha esteso anche ai proprietari di veicoli che siano persone fisiche la medesima sanzione pecuniaria prevista per le persone giuridiche. Tale ultimo passaggio, a mio sommesso avviso, non è condivisibile (su cui infra nn. 3 e 4).
Successivamente è stata emanata la circolare ministeriale n. 300/1/41236/109/16/1 – modificativa di una precedente del 12 agosto 2003 – la quale stabilisce che “nel caso in cui il proprietario del veicolo o il legale rappresentante della persona giuridica ometta di fornire i dati o fornisca indicazioni delle quali non sia possibile risalire al conducente, non si applica la decurtazione di punteggio nei suoi confronti. Tuttavia, in questi casi, l’art. 126-bis, C.d.S. impone all’organo di polizia stradale che non ottiene le informazioni entro il termine fissato, di procedere all’applicazione delle sanzioni dell’art. 180, comma 8”.
L’art. 126-bis è stato poi modificato dal d.l. 21 settembre 2005, n. 184 (recante misure urgenti in materia di guida di veicoli e patente a punti), che però non è stato convertito .

3. Segue: i limiti della sentenza n. 27 e la necessità di una norma ad hoc per colmare il vuoto normativo. – Da ultimo, è intervenuto il legislatore con il d.l. 3 ottobre 2006, n. 262 – in vigore dal 4 ottobre 2006 – e convertito nella l. 24 novembre 2006, n. 286. Tale decreto all’art. 44 – che ha modificato l’art. 126-bis, comma 2, sesto periodo – stabilisce che “il proprietario del veicolo, sia esso persona fisica o giuridica, che omette, senza giustificato e documentato motivo, di fornire i dati personali e della patente del conducente è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 250 a euro 1000”. In pratica, attraverso l’atto previsto dall’art. 77 Cost., è stata recepita anche in ambito normativo una sanzione pecuniaria che – per le sole persone fisiche – si pretenderebbe essere stata creata dalla giurisprudenza della Corte e dalla susseguente circolare ministeriale.
A mio sommesso avviso, il proprietario-persona fisica del veicolo – che ha omesso di comunicare i dati della patente del conducente – è soggetto alla suddetta sanzione ma soltanto per le infrazioni commesse dopo l’entrata in vigore del citato decreto – 4 ottobre 2006 appunto – a nulla valendo l’estensione – a danno delle persone fisiche – operata in precedenza dalla Corte (punto 10 del Considerato in diritto) e dalla circolare. Questo perché l’affermazione della Corte di cui al predetto punto 10, come autorevolmente sostenuto, non sarebbe vincolante né per i giudici, né per gli organi della pubblica amministrazione, giacchè essa è contenuta, incidenter tantum, soltanto nella motivazione della sentenza senza che di essa vi sia alcuna traccia o riferimento nel dispositivo. La sentenza n. 27, infatti, non rientra nella categoria delle sentenze interpretative (di rigetto o di accoglimento), nelle quali il rinvio a parti della motivazione, contenuto nel dispositivo, delimita gli effetti di quest’ultimo e costituisce l’indice di riconoscibilità del tipo di sentenza. Tale rinvio viene compiuto mediante la locuzione contenuta nel dispositivo, «nel senso e nei limiti di cui in motivazione»; locuzione che non si rinviene nel dispositivo della sentenza n. 27 . Ciò non deve portare a ritenere che le sentenze della Corte si interpretino alla luce del solo dispositivo e, non anche, della motivazione : più semplicemente, ad avviso di chi scrive, l’indicazione di cui al punto 10 è pienamente legittima ma essa ha, nel caso di specie, valore puramente argomentativo e non vincolante . A riprova di ciò, la giurisprudenza amministrativa, contrariamente a quanto affermato nell’obiter dictum di cui al punto 10, è concorde nel ritenere che non si possono applicare sanzioni pecuniarie a carico del proprietario, qualora questi sia una persona fisica, incapace di fornire i dati di chi conduceva la sua vettura e indipendentemente da qualunque valutazione circa la fondatezza delle ragioni poste alla base di tale dimenticanza .
Occorre, inoltre, rilevare che il predetto obiter dictum presenta dei dubbi di legittimità costituzionale: ed, infatti, il rinvio contenuto nell’art. 126 bis non si riferisce all’art. 180, comma 8, bensì direttamente alla sanzione prevista da tale disposizione. In sostanza, si estende in maniera del tutto ingiustificata e irragionevole – con conseguente violazione dell’art. 3 Cost. – la sanzione prevista per un determinato comportamento ad un altro del tutto diverso: ed, infatti, secondo il predetto art. 180, cit. il presupposto per comminare la sanzione è costituito dal rifiuto, espresso o tacito, di presentarsi ad uffici di polizia o comunque di fornire informazioni o di esibire documenti ai fini dell’accertamento delle violazioni amministrative; ma tuttavia la sanzione potrebbe non esser irrogata atteso che l’art. citato prevede l’esimente del “giustificato motivo” . Viceversa, la fattispecie ex art. 126-bis è del tutto diversa, giacchè il presupposto per applicare la sanzione pecuniaria non è, in tal caso, il rifiuto, bensì una mera omissione; il tutto senza poter far valere alcuna giustificazione al riguardo !

4. L’estensione delle garanzie del diritto penale all’illecito amministrativo. – La Corte nella decisione n. 27 afferma, inoltre, che anche le sanzioni amministrative punitive possono godere delle garanzie del diritto penale, laddove incidano sulla libertà della persona ; dette garanzie, invece, non vengono estese alle sanzioni amministrative pecuniarie. Tale esclusione, a mio avviso, non è da condividersi. Anzitutto, il criterio di incidenza sulla persona o sul patrimonio è solo in apparenza un parametro sufficientemente chiaro e determinato. Da un lato, infatti, è difficile negare che al giorno d’oggi la componente patrimoniale non costituisca un mezzo necessario per il pieno sviluppo e per la piena esplicazione della persona. Dall’altro lato, poi, se quando ha parlato di “carattere personale” della sanzione, la Corte ha voluto riferirsi alla natura infungibile della “prestazione” a cui è “costretto” il soggetto responsabile, allora si deve concludere che anche sanzioni aventi pacificamente natura extra-penale, come ad esempio la reintegrazione nel posto di lavoro, hanno natura punitiva .
Per individuare correttamente il criterio che consente di distinguere tra sanzioni bisognose di garanzie e sanzioni che invece non lo sono, occorre muovere non solo dal contenuto afflittivo della sanzione, ma anche, e soprattutto, dallo stretto legame che intercorre tra contenuto della sanzione, funzione preventiva della stessa ed esigenze di garanzia. In sostanza, anche le sanzioni afflittive aventi natura patrimoniale sono in grado di svolgere una funzione preventiva e, quindi, essendo suscettibili di un utilizzo strumentale, devono essere circondate da garanzie .
Orbene – venendo proprio alle garanzie – quali di esse caratterizzano l’illecito amministrativo e quali differenze intercorrono con quelle penalistiche ? Anzitutto, in materia di sanzioni amministrative vige – seppur con qualche differenza rispetto al diritto penale – il duplice principio della riserva di legge  e di irretroattività . Ed, infatti, l’art. 1, comma 1, l. 24 novembre 1981, n. 689 – riconosciuto dalla giurisprudenza di legittimità come “principio generale dell’ordinamento ” – dispone che “nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione”. Ciò significa che l’illecito amministrativo – cioè il precetto vietato – nonché la conseguente sanzione devono essere necessariamente previsti – non da una pronuncia giurisprudenziale bensì – da una fonte primaria (legge – anche regionale – ovvero atto equiparato ). A riprova di ciò la Corte costituzionale, in non poche decisioni, ha avuto modo di affermare che “anche per le sanzioni amministrative deve trovare applicazione il principio di legalità, ricavabile dall’art. 25, comma secondo, Cost., in base al quale deve essere la legge a configurare i comportamenti sanzionabili ”. L’equiparazione con le sanzioni penali – o quanto meno l’assimilazione – in forza della predetta disposizione costituzionale è, del resto, avvalorata dalla costante giurisprudenza formatasi presso la Corte europea dei diritti dell’uomo, che ha da tempo annoverato in ambito penale le suddette sanzioni amministrative . Ma v’è di più.
I principi in esame trovano un’ulteriore conferma all’art. 2, d. lgs. 8 giugno 2001, n. 231 (disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche), in virtù del quale “l’ente non può essere ritenuto responsabile per un fatto costituente reato se la sua responsabilità amministrativa in relazione a quel reato e le relative sanzioni non sono espressamente previste da una legge entrata in vigore prima della commissione del fatto”. La lettura di tale norma non deve trarre in inganno l’interprete: nonostante la stessa parli di “fatto costituente reato”, tuttavia le relative sanzioni sono tutte – e nessuna esclusa – di natura amministrativa ; e, dunque, a rigor di logica, esse – al pari di quelle penali – devono trovare necessariamente il loro fondamento – non in una sentenza della Corte costituzionale bensì – nella legge medesima. Sicchè – come ribadito tra l’altro da una recentissima decisione delle sezioni unite della Cassazione – la loro descrizione è sottratta in via di principio alle fonti secondarie  o comunque diverse dalla legge  e ciò per evidenti ragioni di garanzia a favore dei privati . Ne consegue che le predette sanzioni amministrative – affinché siano operanti – devono essere obbligatoriamente previste dalla legge e, pertanto, la sentenza n. 27 del 2005 – che inevitabilmente non lo è – non può aver creato – a carico dei proprietari-persone fisiche – alcunchè.
Né appare sostenibile che siffatta inesistente sanzione sarebbe stata creata dalla circolare ministeriale. La circolare non può annoverarsi tra le fonti del diritto: essa non è altro che un atto – non avente carattere normativo – mediante il quale l’amministrazione fornisce indicazioni in via generale e astratta in ordine alle modalità con cui dovranno comportarsi in futuro i propri dipendenti e i propri uffici; è del tutto evidente, quindi, che essa ha efficacia meramente “interna” alla predetta amministrazione e, pertanto, non produce effetti direttamente in capo ai cittadini , né – come ritenuto dalla costante giurisprudenza – vincola il giudice . Ergo: i cittadini stessi potranno liberamente discostarsi dal contenuto della medesima senza esser assoggettati ad alcunchè. Il tutto senza considerare che siffatto contenuto non potrà mai riguardare precetti e sanzioni amministrative, necessariamente riservati – come asserito in precedenza – alla fonte primaria.
Per gli illeciti in esame sussiste, inoltre, il divieto di interpretazione analogica, principio del tutto pacifico con riguardo alla analogia in malam partem : ciò implica che non si potrà mai ampliare il senso ed il contenuto dei precetti e delle sanzioni neppure con interpretazione. E, dunque, nonostante l’intervento della Corte, la sanzione pecuniaria di cui all’art. 180, comma 8 non potrà mai trovare applicazione nei riguardi delle persone fisiche, giacchè essa – nella sua formulazione iniziale – era riferita alle sole persone giuridiche .
Da ultimo, ma non per importanza, la riprova dell’inesistenza della sanzione – almeno sino allo scorso ottobre – è confermata implicitamente da un’ulteriore argomentazione: se, infatti, la predetta fosse stata creata dalla sentenza n. 27, allora non sarebbe stato necessario un intervento ad hoc ad opera del legislatore. Questi ha recepito le indicazioni della Corte e conferito alla materia l’assetto che ha ritenuto più opportuno, prevedendo – questa volta sì – la sanzione pecuniaria anche nei confronti dei proprietari dei veicoli che siano persone fisiche. E’ quindi del tutto evidente che le sanzioni pecuniarie comminate – prima dell’entrata in vigore di tale decreto – ai danni dei proprietari che non abbiano ottemperato all’obbligo di comunicazione non possono che essere illegittime, stante – oltre al divieto di retroattività in materia amministrativa – l’assenza di una specifica statuizione expressis verbis nei loro riguardi.
Tutto ciò non deve portare a ritenere che la Corte costituzionale non possa mai pronunciare sentenze manipolative . Più semplicemente la Corte medesima ha ritenuto di non poter adottare le predette decisioni, ma sol quando ha avuto a che fare con la riserva di cui all’art. 25, comma secondo, Cost. . Siffatta garanzia, a mio modesto avviso, andrebbe riferita – oltre che ai precetti penali – anche alle sanzioni amministrative: e ciò in ragione del fatto che una qualsivoglia “manipolazione” – vuoi in ambito penale, vuoi in materia amministrativa – comporta, in ogni caso, l’estensione della fattispecie originariamente prefigurata; e, dunque, a rigor di logica, la possibilità – prefigurata proprio dall’art. 180, comma 8, C.d.s. – che si producano effetti sfavorevoli in capo ai cittadini. Ed, inoltre, il «divieto» dovrebbe operare in relazione a tutte le materie che le norme costituzionali riservano al legislatore e, quindi, l’unica posizione coerente sarebbe quella di considerarle in modo unitario. Escluso che si tratti di produzione di diritto nuovo, perché mai dovrebbero essere vietate (le sole) sentenze additive in materia penale ?
In tutti gli altri casi, invece, le decisioni manipolative sono ammesse: ed, infatti, come sostenuto da autorevolissime dottrine, le sentenze additive  e sostitutive  non implicano esercizio di potere legislativo da parte della Corte quando esse costituiscono l’unico modo per eliminare l’incostituzionalità: quando, dunque, la pronunzia sia «a rime obbligate » se non «a rime  obbligatissime ». Orbene, nel caso prospettato dalla sentenza n. 27 del 2005, se è vero che l’operazione effettuata dalla Corte al punto 10 della motivazione ha eliminato – ma solo teoricamente – la disparità – e forse costituiva l’unico modo per rimuoverla  –, è vero pure che tale manipolazione è priva di ogni effetto, giacchè essa è andata a creare una sanzione in una materia – quella degli illeciti amministrativi – che – non finiremo mai di ripetere – è – ed è sempre stata – di esclusiva competenza del legislatore.
VALERIO TALLINI

 

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