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C 3111 recante “Disposizioni in materia di vigilanza sulle concessioni autostradali e sull'affidamento dei servizi di distribuzione di carbolubrificanti e delle attività commerciali e ristorative nelle aree di servizio delle reti autostradali”

Camera dei Deputati

 

XVI Legislatura - Camera dei Deputati  Atto n. 3111
Nota di approfondimento a cura del Comitato di Redazione ACI del 23.3.2010 L’atto n. C 3111 recante “Disposizioni in materia di vigilanza sulle concessioni autostradali e sull'affidamento dei servizi di distribuzione di carbolubrificanti e delle attività commerciali e ristorative nelle aree di servizio delle reti autostradali” presentato alla Camera di iniziativa dell’On. Viola ed altri, è stato assegnato per l’esame in sede referente alla commissione VIII (Ambiente, territorio e lavori pubblici) e X (Attivita' produttive, commercio e turismo). L’analisi in Commissione non è ancora iniziata ma sono già stati richiesti i pareri delle commissioni 1ª (Aff. costit.), 2ª (Giustizia), 5ª (Bilancio), 6ª (Finanze), 14ª (Pol. comun.).       L'obiettivo della presente proposta di legge è quello di sostituire la società ANAS Spa nella gestione delle concessioni autostradali, con nell'Autorità garante della concorrenza e del mercato con compiti di vigilanza, poteri istruttori e sanzionatori. A tal fine all’Autorità sono trasferite le risorse finanziarie e di personale attualmente assegnate alla ANAS Spa. Si riporta di seguito lo schema del disegno di legge con la relazione di accompagnamento.   PROPOSTA DI LEGGE d'iniziativa dei deputati Viola, Bocci, Braga, Esposito, Farinone, Fedi, Ferrari, Marantelli, Mariani, Martella, Miotto, Motta, Realacci, Rubinato, Schirru, Sereni, Federico Testa, Vaccaro, Velo, Vico, Zampa Disposizioni in materia di vigilanza sulle concessioni autostradali e sull'affidamento dei servizi di distribuzione di carbolubrificanti e delle attività commerciali e ristorative nelle aree di servizio delle reti autostradali Presentata il 12 gennaio 2010   Onorevoli Colleghi! - Il settore delle concessioni autostradali, connotato fin dall'origine come un monopolio naturale, è sprovvisto di un sistema di regolazione forte ed efficace affidata a organi terzi e indipendenti, con riferimento sia alla tariffazione sia al servizio, in analogia a quanto già avviene con successo nei settori dell'energia e delle comunicazioni. Gli stessi provvedimenti normativi che si sono succeduti negli ultimi anni, con l'obiettivo di dare un riassetto al settore, non sono stati in grado di predisporre un sistema efficiente che fosse in grado di assicurare adeguati benefìci agli utenti consumatori in rapporto alla crescente redditività del settore e degli operatori presenti nel mercato.       Sotto il profilo della regolamentazione tariffaria, in Italia è stato per lungo tempo adottato il metodo basato sul meccanismo del price cap, utilizzato nella maggior parte delle public utility in Europa. Esso è stato delineato dalle delibere CIPE n. 319 del 1996, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 305 del 31 dicembre 1996, e n. 39 del 2007, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 197 del 25 agosto 2007, che hanno reso operativi i princìpi generali della legge n. 296 del 2006, che è intervenuta nel tentativo di prevedere una riforma generale del settore.       Questo meccanismo si basa su una formula che è una combinazione di vari componenti. In particolare, si considera il tasso di inflazione programmato, diminuito di un parametro denominato «x», stabilito ogni cinque anni sulla base dell'incremento atteso di produttività del concessionario. Il modello tiene conto del differenziale tra l'inflazione programmata e l'inflazione effettiva del quinquennio precedente, nonché delle variazioni attese all'incremento di traffico per cui, se cresce il traffico, può ridursi anche la tariffa pagata. Esso considera, altresì, l'entità degli investimenti futuri e, rispetto a questi, una remunerazione congrua per il capitale investito. Al valore risultante da questa prima operazione si aggiunge poi un secondo parametro, denominato «k», che consentiva la remunerazione degli investimenti realizzati l'anno precedente quello di applicazione, nonché un parametro «|gDQ», ancorato alla variazione della qualità del servizio. In base a tale parametro, infatti, se la qualità del servizio migliora, si aggiunge un quid per remunerare tale miglioramento.       Le regole economiche indicano che questo sistema è il migliore per garantire un contemperamento tra l'efficienza allocativa e gli incentivi a una maggiore efficienza produttiva.       Ciononostante, sebbene questo sistema presenti delle peculiarità positive perché comprende, nella determinazione tariffaria, obblighi del concessionario sotto il profilo sia dei miglioramenti della qualità sia della gestione del servizio, nel momento in cui si confronta con la prassi concreta può determinare esiti diversi da quelli ottimali che caratterizzano il meccanismo del price cap, data la complessità applicativa dello stesso.       Ciò è accaduto con il recente decreto-legge n. 59 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 101 del 2008, che ha approvato ex lege tutti gli schemi di convenzione già sottoscritti dalle società concessionarie autostradali alla data della sua entrata in vigore e nelle quali si è adottato, nella regolamentazione delle tariffe, il metodo legato all'andamento dell'inflazione. Questo prevede una formula di revisione annuale fissa per tutta la durata della convenzione in ragione di una percentuale del tasso di inflazione effettiva. Nella convenzione con la società Autostrade per l'Italia - che rappresenta la concessionaria del 60 per cento della rete autostradale - e approvata ai sensi dell'articolo 8-duodecies, comma 2, del citato decreto-legge n. 59 del 2008, si prevede una formula di revisione annuale fissa per tutta la durata della convenzione (dal 1o gennaio 2008 al 31 dicembre 2038) parametrata al 70 per cento dell'inflazione effettiva rilevata dall'Istituto nazionale di statistica. Alla variazione della tariffa legata all'andamento dell'inflazione si aggiunge una componente distinta remunerativa degli investimenti.       Questo sistema dovrebbe garantire solamente un risparmio in termini tariffari del 30 per cento dell'inflazione reale per l'utente.       Inoltre, venendo a mancare gli indicatori di qualità e di incremento produttivo previsti applicando il metodo del price cap, questo sistema non garantisce la qualità del servizio, un adeguato incentivo agli investimenti e, soprattutto, la ripartizione dei benefìci derivanti dall'incremento del traffico superiore al livello preventivato e dovuti alla maggior efficienza non si riflette in via immediata a vantaggio dei consumatori sotto forma di benefìci tariffari, rimanendo nella sola disponibilità delle società autostradali.       In sostanza, in difformità dallo strumento del price cap, non sono previste quelle revisioni periodiche che consentirebbero a un'autorità di regolazione la verifica della coerenza dei livelli tariffari ai costi d'impresa, con la conseguenza che se si verifica un miglioramento di produttività delle imprese (il cosiddetto «rischio traffico») esso non viene a operare in favore dei consumatori e a garantire quindi un trasferimento in favore degli stessi consumatori, ma viene attribuito interamente alla concessionaria, senza possibilità di intervento dell'autorità.         Inoltre, come risulta dalla convenzione esistente, la concessionaria ha il diritto di tradurre in aumenti tariffari gli eventuali aumenti del canone di concessione e di ricevere un indennizzo per ogni modifica del quadro normativo che alteri la redditività della sua attività, oltre che il diritto di vedersi riconosciuto un indennizzo per il lucro cessante in caso di decadenza della concessione per sue stesse inadempienze.       A prescindere dal metodo utilizzato nel calcolo per l'adeguamento tariffario, il maggior aspetto di criticità è peraltro di carattere istituzionale. Infatti le competenze di regolazione sono affidate in larga parte alla società Ente nazionale per le strade Spa (ANAS), che è il principale organo esercente il potere di vigilanza e di controllo nei confronti dei concessionari, con poteri di direttiva e di ispezione in ordine alla raccolta, all'elaborazione e alla trasmissione dei dati da parte dei concessionari medesimi. Al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sono demandate le funzioni di vigilanza tecnica e operativa sull'ANAS Spa.       Il principale profilo di criticità deriva dal fatto che la società ANAS Spa riveste le caratteristiche di soggetto di diritto pubblico privato, privo delle competenze necessarie a svolgere il ruolo di regolatore che gli viene affidato dalla legislazione vigente e dalle convenzioni approvate, per l'evidente conflitto di interesse ravvisato nella compresenza in sé dei ruoli di controllore e di controllato e cioè di regolatore e di attuatore della regolazione.       Tra l'altro, nel settore delle concessioni autostradali, oltre al meccanismo di regolamentazione tariffaria priva di regolazione, altri princìpi di mercato risultano di difficile applicazione. Il primo di essi è la scelta del soggetto concessionario tramite gara, che non risulta sia mai avvenuta. Inoltre, l'oggetto della gara dovrebbe essere limitato a porzioni di rete di lunghezza contenuta: avere più affidatari significa sostanzialmente avere anche un confronto sull'andamento delle singole concessioni. Ciò non consentirebbe, di per sé, di realizzare una migliore concorrenza sul mercato, ma in questo modo, a valle, si avrebbe, una verifica effettiva di quanto costa viaggiare su una tratta e di quanto costa viaggiare su un'altra, su qual è la qualità del viaggio sull'una e quale sull'altra (yardstick competition), con conseguente possibilità, di utilizzare l'eventuale informazione emersa dal confronto di costi e di qualità del servizio delle diverse imprese per trasferire ai consumatori i guadagni di efficienza ottenuti dalle stesse.       Va ancora ricordato che il codice dei contratti pubblici relativi ai lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo n. 163 del 2006, prevede che le concessionarie di lavori pubblici possano effettuare tramite imprese proprie o controllate (in house) fino al 70 per cento dei lavori oggetto della concessione solo nel caso in cui il concessionario sia stato scelto tramite gara. Nel settore autostradale, invece, come rilevato, quasi tutte le concessioni sono state affidate tramite procedura negoziata, con grave pregiudizio per la trasparenza e per la concorrenzialità del settore stesso.       Tale grave situazione è stata poi accentuata dal decreto-legge n. 207 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 14 del 2009, che ha modificato la disciplina relativa all'affidamento dei lavori da parte dei concessionari autostradali.       Infatti, pur essendo i concessionari equiparati, sotto il profilo giuridico, ad amministrazioni aggiudicatrici, è stata estesa la possibilità di svolgere lavori in house per un valore pari al 60 per cento dell'importo complessivo delle opere da realizzare.       È evidente, pertanto, che anche sotto questo profilo si rende indispensabile individuare una stabile e indipendente sede istituzionale alla quale affidare ulteriori poteri, oltre a quelli esistenti in capo alle autorità competenti, che sia in grado di intervenire con continuità, capacità tecnica e autorevolezza, a garanzia della corretta e sollecita attivazione di tutti i meccanismi, anche sanzionatori, da parte delle autorità a ciò preposte. Questo al fine di assicurare che, sia sul piano della regolazione tariffaria, sia sul piano dell'efficienza del servizio, eventuali benefìci dei concessionari possano essere trasferiti anche in favore del consumatore/utente finale che contribuisce ad aumentare la produttività nel settore.       L'obiettivo della presente proposta di legge è pertanto quello di affiancare e, con riferimento ad alcuni specifici compiti, sostituire a soggetti che già operano nell'ambito delle concessioni autostradali e che sono muniti di poteri incisivi (ad esempio la società ANAS Spa), ma il cui operato non si è finora rivelato particolarmente efficace, un soggetto terzo dotato di adeguati requisiti di professionalità e di indipendenza dai soggetti controllati, in grado di costituire una valida sede istituzionale che possa contribuire con continuità e capacità tecnica a rendere effettivo ed efficace il meccanismo del price cap, tale da tradurre in benefìci tariffari per gli utenti gli eventuali guadagni ed extraprofitti che possono conseguire in capo ai concessionari dall'adozione, nelle recenti convenzioni, del metodo di calcolo ancorato al tasso di inflazione.       Si ritiene che, fatta salva la possibilità di istituire, a tal fine, un nuovo apposito e specifico organismo indipendente, a cui affidare le suddette competenze, il predetto soggetto possa essere individuato fin d'ora, in via provvisoria, nell'Autorità garante della concorrenza e del mercato, organismo dotato di riconosciuta autorevolezza e di elevata professionalità, la cui azione si ritiene debba essere, a tal fine, adeguatamente rafforzata.       La presente proposta di legge affida quindi all'Autorità garante della concorrenza e del mercato, con riferimento specifico al settore autostradale, gli specifici poteri di vigilanza e di intervento anche di carattere regolamentare che allo stato sono affidati alla società ANAS Spa. Tali nuovi poteri si inseriscono armonicamente nel quadro delle competenze di cui l'Autorità già dispone in base al sistema normativo vigente. Essa infatti, a differenza di altri soggetti istituzionali competenti nel settore, è l'unica che opera nell'assetto istituzionale come autorità «trasversale», preposta a garanzia e a tutela non solo del mercato e del rispetto delle regole concorrenziali, secondo quanto previsto dalla normativa nazionale e dall'ordinamento comunitario, ma anche a compiti di protezione del consumatore/utente finale.       Ciò emerge, altresì, dal contesto normativo attualmente vigente, che si è progressivamente definito nel senso di ampliare gli strumenti e gli ambiti di intervento dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato, in conformità alle indicazioni comunitarie, anche a settori in cui l'esigenza primaria è quella di tutelare il consumatore. Ne costituisce un esempio la normativa in materia di pubblicità ingannevole o di pratiche commerciali scorrette.       Anche in altri Paesi si verifica, peraltro, la tendenza ad affiancare alla competenza in materia di tutela della concorrenza quella per la tutela del consumatore (ad esempio US Federal Trade Commission, UK Office of Fair Trading), trattandosi di due aspetti strettamente collegati. La coincidenza delle competenze in capo allo stesso soggetto istituzionale, dotato di adeguati e rapidi strumenti di intervento, si ritiene possa contribuire positivamente ad accentuare l'enfasi sull'interesse del consumatore nell'attività di tutela della concorrenza, come dimostrato dalla puntuale ed efficace azione posta in essere negli ultimi tempi dall'Autorità garante della concorrenza e del mercato.       Alla luce delle considerazioni esposte, la proposta di legge prevede che l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, oltre a esercitare i poteri istruttori, sanzionatori e di segnalazione al Parlamento, di cui già dispone, ai sensi della legge 10 ottobre 1990, n. 287, possa esercitare, altresì, i poteri di vigilanza sugli obblighi a cui sono soggette le società concessionarie autostradali previsti all'articolo 11, commi 5 e 5-ter, della legge 23 dicembre 1992, n. 498, tra cui, per esempio, quello di certificare il bilancio, di mantenere adeguati requisiti di solidità patrimoniale, come individuati nelle convenzioni, di provvedere, nel caso di concessionari che non sono amministrazioni aggiudicatrici, agli affidamenti a terzi di lavori nel rispetto delle disposizioni del citato codice di cui al decreto legislativo n. 163 del 2006, di sottoporre gli schemi dei bandi di gara delle procedure di aggiudicazione all'approvazione della stessa ANAS Spa, che deve pronunciarsi entro trenta giorni dal loro ricevimento, di vietare la partecipazione alle gare per l'affidamento di lavori alle imprese comunque collegate ai concessionari che siano anche realizzatori della relativa progettazione, di prevedere nel proprio statuto idonee misure atte a prevenire i conflitti di interesse degli amministratori, e, per gli stessi, di stabilire speciali requisiti di onorabilità e di professionalità, nonché, per almeno alcuni di essi, di indipendenza.       A ciò si aggiunge la necessità che siano trasferiti all'Autorità garante della concorrenza e del mercato tutti i poteri affidati alla società ANAS Spa dal comma 86 dell'articolo 2 del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286 (la cosiddetta «legge finanziaria 2007»), vale a dire la possibilità di richiedere informazioni e di effettuare controlli, con poteri di ispezione, di accesso e di acquisizione della documentazione e delle notizie utili in ordine al rispetto degli obblighi previsti dalle convenzioni di concessione, nonché di emanare direttive concernenti l'erogazione dei servizi da parte dei concessionari, definendo in particolare i livelli generali di qualità riferiti al complesso delle prestazioni e i livelli specifici di qualità riferiti alla singola prestazione da garantire all'utente, sentiti i concessionari e i rappresentanti degli utenti e dei consumatori. L'Autorità potrà, altresì, emanare direttive per la separazione contabile e amministrativa, verificare i costi delle singole prestazioni per assicurare, tra l'altro, le loro corrette disaggregazioni e imputazione per funzione svolta, provvedendo quindi al confronto tra essi e i costi analoghi in altri Paesi e assicurando la pubblicizzazione dei dati, e se del caso irrogare, salvo che il fatto costituisca reato, in caso di inosservanza degli obblighi previsti dalle convenzioni di concessione o in caso di mancata ottemperanza da parte dei concessionari alle richieste di informazioni o a quelle connesse all'effettuazione dei controlli, ovvero nel caso in cui le informazioni e i documenti acquisiti non siano veritieri, sanzioni amministrative pecuniarie, con la possibilità, in caso di reiterazione delle violazioni, di proporre al Ministro competente la sospensione o la decadenza della concessione.       Posto che l'esercizio delle suddette nuove funzioni comporta la necessità che l'Autorità disponga di risorse finanziarie e di personale adeguate, si ritiene di provvedere trasferendo ad essa la corrispondente dotazione finanziaria assegnata alla società ANAS Spa per lo svolgimento dei compiti in questione.   PROPOSTA DI LEGGE Art. 1.       1. L'Autorità garante della concorrenza e del mercato vigila sul settore delle concessioni autostradali e verifica il rispetto degli obblighi in capo ai concessionari autostradali previsti dall'articolo 11, comma 5, della legge 23 dicembre 1992, n. 498, e successive modificazioni.       2. L'Autorità garante della concorrenza e del mercato verifica che l'affidamento dei servizi di distribuzione di carbolubrificanti e delle attività commerciali e ristorative nelle aree di servizio delle reti autostradali avvenga nel rispetto di quanto previsto all'articolo 11, comma 5-ter, della legge 23 dicembre 1992, n. 498.       3. L'Autorità garante della concorrenza e del mercato svolge i compiti assegnati alla società Ente nazionale per le strade (ANAS) Spa dall'articolo 11, commi 5 e 5-ter, della legge 23 dicembre 1992, n. 498, e successive modificazioni, e dal comma 86 dell'articolo 2 del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286. Art. 2.       1. Agli oneri derivanti dall'attuazione dell'articolo 1 si provvede mediante il trasferimento all'Autorità garante della concorrenza e del mercato delle somme assegnate alla società ANAS Spa per lo svolgimento dei compiti di cui al citato articolo 1.                              

 

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