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Appunti sulla riformulazione dell’art. 120 cod. str. ad opera della Legge 15 luglio 2009, n. 94 in materia di Sicurezza Pubblica

Attilio Carnabuci

Sommario: 1. Premessa. – 2. La riformulazione dell’art. 120 cod. str. ad opera dell’art. 3, comma 52, lett. a) della Legge n. 94/2009. – 3. Problemi non risolti

 

Appunti sulla riformulazione dell’art. 120 cod. str. ad opera della Legge 15 luglio 2009, n. 94 in materia di Sicurezza PubblicaAttilio

CarnabuciAvvocato. Vice Prefetto Aggiunto

Sommario: 1. Premessa. – 2. La riformulazione dell’art. 120 cod. str. ad opera dell’art. 3, comma 52, lett. a) della Legge n. 94/2009. – 3. Problemi non risolti

1. Premessa

La Legge 15 luglio 2009, n. 94, in materia di Sicurezza Pubblica, entrata in vigore nel luglio scorso  ha apportato, tra le altre cose, alcune importanti modifiche al Decreto Legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Codice della Strada), riscrivendone interamente l’art. 120.Come è noto, l’art. 120 cod.str., nella formulazione anteriore alla novella in questione, prevedeva la revoca prefettizia della patente nell'ipotesi di perdita dei requisiti morali da parte del soggetto abilitato alla guida di autoveicoli. In particolare, ai sensi di tale norma, la patente di guida era revocata:

1. ai delinquenti abituali, professionali o per tendenza;

2. a coloro che erano od erano stati sottoposti a misure di sicurezza personali o alle misure di prevenzione previste dalla L. 27 dicembre 1956, n. 1423, come sostituita dalla L. 3 agosto, 327, e dalle L. 31 maggio 1965, n. 575, così come successivamente modificata e integrata, fatti salvi gli effetti di provvedimenti riabilitativi;

3. alle persone condannate a pena detentiva, non inferiore a tre anni, quando l’utilizzazione del documento di guida poteva agevolare la commissione di reati della stessa natura.

Come è noto, la disposizione è stata profondamente incisa da numerose pronunce di incostituzionalità da parte del Giudice delle Leggi. Più precisamente:1. la sentenza della Corte Costituzionale del 21 ottobre 1998, n. 354 (1) , ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della norma nella parte in cui prevedeva la revoca della patente nei confronti di coloro che erano stati sottoposti a misura di sicurezza personali;2. la sentenza della stessa Corte del 18 ottobre 2000, n. 427(2)  ne ha dichiarato l’illegittimità nella parte in cui prevedeva la revoca della patente di guida nei confronti di coloro che erano sottoposti alla misura di prevenzione del rimpatrio con foglio di via obbligatorio;3. la sentenza del 17 luglio 2001, n. 251(3) , ne ha dichiarato l’illegittimità nella parte in cui prevedeva la revoca della patente nei confronti di coloro che erano stati sottoposti alle misure di prevenzione previste dalla L. 27 dicembre 1956, n. 1423, come sostituita dalla L. 3 agosto 1988, n. 327, nonché dalla L. 31 maggio 1965, n. 575, così come successivamente modificata e integrata;4. la sentenza del 15 luglio 2003, n. 239 (4)  ne ha dichiarato l'incostituzionalità nella parte in cui prevedeva la revoca della patente nei confronti delle persone condannate a pena detentiva non inferiore a tre anni, quando l’utilizzazione del documento di guida poteva agevolare la commissione di reati della stessa natura.A seguito degli interventi del Giudice delle Leggi, la revoca della patente andava disposta, esclusivamente, nei confronti dei delinquenti abituali, professionali o per tendenza nonché di coloro che erano al momento sottoposti a misure di sicurezza personali o alle misure di prevenzione previste dalla L. 27 dicembre 1956, n. 1423, e successive modifiche, fatti salvi gli effetti di provvedimenti riabilitativi. Si trattava di un atto ad emanazione vincolata, senza che si potesse riconoscere, alla competente Autorità amministrativa, alcun potere discrezionale riguardo all’an ed al contenuto. Secondo la giurisprudenza amministrativa, il semplice riferimento agli atti del procedimento costituiva, pertanto, idonea motivazione del provvedimento di revoca, consentendo di ricostruire l'iter logico seguito per pervenire all'adozione dell'atto(5) .

 2. La riformulazione dell’art. 120 cod. str. ad opera dell’art. 3, comma 52, lett. a) della Legge n. 94/2009

Come si è accennato, l’art. 3, comma 52, lett. a) della Legge n. 94/2009 ha interamente riscritto l’art. 120 cod. str.In particolare, il comma 1 dell’articolo in questione è stato sostituito dal seguente:<< Art. 120. – (Requisiti morali per ottenere il rilascio dei titoli abilitativi di cui all’articolo 116). – 1. Non possono conseguire la patente di guida, il certificato di abilitazione professionale per la guida di motoveicoli e il certificato di idoneità alla guida di ciclomotori i delinquenti abituali, professionali o per tendenza e coloro che sono o sono stati sottoposti a misure di sicurezza personali o alle misure di prevenzione previste dalla legge 27 dicembre 1956, n. 1423, ad eccezione di quella di cui all’articolo 2, e dalla legge 31 maggio 1965, n. 575, le persone condannate per i reati di cui agli articoli 73 e 74 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, fatti salvi gli effetti di provvedimenti riabilitativi, nonché i soggetti destinatari del divieto di cui all’articolo 75, comma 1, lettera a), del medesimo testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990.>> Ai sensi del comma 2 dello stesso articolo (sempre nella nuova formulazione): <<2. Fermo restando quanto previsto dall’articolo 75, comma 1, lettera a), del citato testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990, se le condizioni soggettive indicate al comma 1 del presente articolo intervengono in data successiva al rilascio, il prefetto provvede alla revoca della patente di guida, del certificato di abilitazione professionale per la guida di motoveicoli e del certificato di idoneità alla guida di ciclomotori. La revoca non può essere disposta se sono trascorsi più di tre anni dalla data di applicazione delle misure di prevenzione, o di quella del passaggio in giudicato della sentenza di condanna per i reati indicati dal medesimo comma 1. >>.Il comma 4 del nuovo art. 120 chiarisce che il ricorso amministrativo al Ministro dell’Interno (il quale decide, entro sessanta giorni, di concerto con il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti) è ammesso non solo avverso i provvedimenti di diniego di cui al comma 1 ma anche avverso i provvedimenti di revoca di cui al comma 2.Il comma 5 prevede che, con un apposito decreto del Ministro dell’Interno e del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti saranno stabilite le modalità necessarie per l’adeguamento del collegamento telematico tra il sistema informativo del Dipartimento per i Trasporti Terrestri e il Trasporto Intermodale e quello del Dipartimento per le Politiche del Personale dell’Amministrazione Civile e per le Risorse Strumentali e Finanziarie, in modo da consentire la trasmissione delle informazioni necessarie ad impedire il rilascio dei titoli abilitativi ai soggetti che non siano in possesso dei prescritti requisiti morali e l’acquisizione dei dati relativi alla revoca dei suddetti titoli intervenuta a seguito del venire meno dei requisiti suddetti.L’art. 3, comma 53, della Legge chiarisce, a tale riguardo, che il decreto interministeriale di cui sopra deve essere adottato entro sei mesi dalla data della sua entrata in vigore. Fino a tale momento continueranno ad applicarsi le modalità di interscambio informativo previste dal comma 2 dell’art. 120 cod. str. nel testo già in vigore, ai sensi del quale i competenti uffici provinciali del Dipartimento per i Trasporti Terrestri danno al Prefetto immediata comunicazione del rilascio delle (sole) patenti di guida, per il tramite del collegamento informatico integrato esistente tra i sistemi informativi del Dipartimento per i Trasporti Terrestri e del Dipartimento per le Politiche del Personale dell’Amministrazione Civile e per le Risorse Strumentali e Finanziarie del Ministero dell'Interno.Il comma 6 contiene una clausola di sussidiarietà esplicita secondo la quale, salvo che il fatto costituisca reato, chiunque provveda al rilascio dei titoli abilitativi di cui all’art. 116 cod. str. in violazione delle disposizioni di cui ai commi 1 e 3 dell’art. 120, è punito con una sanzione amministrativa pecuniaria (da euro 1.000 ad euro 3.000).Dalla lettura complessiva delle nuove disposizioni emerge, innanzi tutto, fin dalla rubrica, come il legislatore abbia, adesso, molto opportunamente, focalizzato la propria attenzione sul “conseguimento”, più che sulla “revoca”, come invece faceva la norma nella sua precedente formulazione (“La patente di guida è revocata dal prefetto …”) : in buona sostanza, i requisiti morali sono richiesti, in primo luogo, per ottenere il rilascio del documento. Se, poi, tali condizioni soggettive vengono meno in data successiva al rilascio, il Prefetto provvederà alla revoca.Inoltre, i requisiti suddetti vengono resi necessari non solo al conseguimento della patente di guida ma anche al conseguimento del certificato di abilitazione professionale per la guida di motoveicoli e del certificato di idoneità alla guida di ciclomotori. Viene, pertanto, colmata una lacuna normativa che rendeva possibile il conseguimento dei certificati di abilitazione e idoneità alla guida, rispettivamente di motoveicoli e ciclomotori, anche da parte di coloro che non erano in possesso dei requisiti morali per il titolo abilitativo alla guida degli autoveicoli.I documenti sopra menzionati non possono essere conseguiti:• Dai delinquenti, abituali, professionali o per tendenza;• da coloro che sono o sono stati sottoposti a misure di sicurezza personali o alle misure di prevenzione previste dalla Legge 27 dicembre 1956, n. 1423, ad eccezione di quella di cui all’articolo 2 (ossia il rimpatrio con foglio di via obbligatorio), e dalla Legge 31 maggio 1965, n.575;• dalle persone condannate per i reati di cui agli artt. 73 (Produzione, traffico e detenzione illeciti di sostanze stupefacenti o psicotrope) e 74 (Associazione finalizzata al traffico illecito di sostanze stupefacenti o psicotrope) del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo Unico delle Leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenze), fatti salvi gli effetti di provvedimenti riabilitativi, nonché i soggetti destinatari del divieto di conseguire la patente di guida di cui all’art. 75, comma 1, lettera a), del medesimo testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990.Un temperamento al rigore della norma rispetto a coloro che non sono attualmente sottoposti a misure di prevenzione ed a coloro che siano stati condannati per reati connessi al traffico di sostanze stupefacenti è costituito dalla previsione secondo cui la revoca non può essere disposta se sono trascorsi più di tre anni dalla data di applicazione delle misure, o di quella del passaggio in giudicato della sentenza di condanna (sul punto di tornerà infra).Potrebbe, tuttavia, sembrare, ad un esame superficiale, che il legislatore, nel procedere alla riformulazione della norma, non abbia tenuto conto a sufficienza delle censure del Giudice delle Leggi, il quale aveva ritenuto incostituzionale l’art. 120 cod. str. proprio nelle parti in cui riteneva assenti i requisiti morali in capo ai soggetti che erano stati sottoposti (e non lo erano più) a misure di sicurezza personali ed a misure di prevenzione.

In realtà, occorre fare alcune considerazioni.

La sentenza della Corte Costituzionale del 21 ottobre 1998, n. 354(6)  aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 120 cod. str. nella parte in cui prevedeva la revoca della patente nei confronti di “coloro che sono stati sottoposti a misure di sicurezza personali”.per violazione dell’art. 76 cost., ossia perché in contrasto con l’art. 2, lett. t), L. 13 giugno 1991, n. 190, recante una norma di delega a contenuto confermativo del regime previgente, nel quale la revoca era imposta solo a carico di chi fosse ancora soggetto a quelle misure.A sua volta, la sentenza della Corte Costituzionale del 17 luglio 2001, n. 251(7)  aveva dichiarato l’illegittimità dell’art. 120 cod. str. nella parte in cui prevedeva la revoca della patente “nei confronti di coloro che sono stati sottoposti alle misure di prevenzione previste dalla L. 27 dicembre 1956, n. 1423, come sostituita dalla L. 3 agosto 1988, n. 327, nonché dalla L. 31 maggio 1965, n. 575, così come successivamente modificata e integrata, per violazione dell'art. 76 Cost., in quanto la delega contenuta nella lett. t) del citato art. 2, comma 1, L. n. 190 del 1991, che abilitava il Governo ad operare un mero riesame della disciplina della revoca della patente di guida con riferimento ai soggetti sottoposti a misure di prevenzione, non poteva che essere intesa “in senso minimale”, e non consentiva, di per sé, in mancanza di specifiche disposizioni abilitanti, l'adozione di norme sostanzialmente innovative, con carattere peggiorativo, rispetto al sistema legislativo preesistente.Pertanto, la illegittimità costituzionale era determinata, sostanzialmente, da una violazione dell’art. 76 Cost. da parte dell’esecutivo nell’esercizio dei poteri ad esso conferiti dalla legge delega, non essendosi esso strettamente attenuto, nello scrivere la norma, agli specifici principi e criteri direttivi contenuti nella delega stessa.Adesso, non ci troviamo di fronte a un decreto legislativo dell’esecutivo, con tutte le limitazioni (legate al rispetto dei principi e criteri direttivi delineati nella legge delega) che l’utilizzo di tale strumento necessariamente comporta, ma ad un Disegno di Legge parlamentare, per cui non potrebbe avere luogo alcuna censura costituzionale sotto il profilo dell’eccesso di delega.

3. Problemi non risolti

E’, comunque, utile osservare come la nuova formulazione della norma non abbia risolto tutti i problemi di ordine ermeneutico dalla stessa presentati fin dalla sua originaria stesura.Un primo problema interpretativo riguarda, in particolare, l’esatto significato da attribuire al termine sottoposti, non risultando chiaro se il legislatore abbia inteso fare riferimento alla semplice adozione od alla concreta esecuzione del provvedimento di irrogazione della misura di sicurezza quale momento legittimante l’esercizio del potere di revoca del documento abilitativo alla guida da parte dell’Autorità prefettizia. La sentenza della Corte Costituzionale n. 251 del 17 luglio 2001 sembra aver chiarito che alla revoca del documento abilitativo alla guida può farsi luogo, esclusivamente, nelle ipotesi di esecuzione della misura. Non sarebbe stato inopportuno, tuttavia, un chiarimento definitivo da parte del legislatore.Altro problema posto dall'art. 120 cod. str., nella parte in cui prevede la revoca prefettizia della patente di guida in conseguenza della sottoposizione a misura di sicurezza, è quello concernente l'esigenza, o meno, che la predetta misura sia divenuta definitiva. Il problema è stato ampiamente dibattuto in sede giudiziale. Parte della giurisprudenza è giunta alla conclusione secondo cui la definitività della misura costituirebbe "un elemento indefettibile" per l'adozione del provvedimento di revoca della patente di guida. Tale opzione interpretativa viene motivata con la considerazione che la tesi contraria si rivelerebbe in contrasto con i principi della buona amministrazione e della effettività della tutela del cittadino dinanzi ai provvedimenti autoritativi della Pubblica Amministrazione, dal momento che l'Autorità prefettizia avrebbe il dovere di procedere all'adozione di un atto di ritiro del precedente provvedimento di revoca nell'ipotesi in cui l'ordinanza concernente la misura di sicurezza venisse riformata (8). Tuttavia, secondo la più recente giurisprudenza amministrativa(9) , anche se è vero che, nell'ipotesi in cui il Tribunale di Sorveglianza non confermi la diagnosi del magistrato di primo grado, la misura di sicurezza non doveva ab origine essere applicata, tale evenienza, se e quando si realizzerà, non determina alcuna lesione del principio di buona amministrazione o di effettiva difesa del cittadino nei confronti di atti autoritativi della Pubblica Amministrazione, in quanto quest'ultima sarà doverosamente tenuta a ricorrere, ex se o su sollecitazione dell'interessato, all'esercizio dell'attività di autotutela (se è atto vincolato la revoca della patente, per il principio del contrarius actus, lo è, a maggior ragione, il provvedimento di ritiro dello stesso, una volta venutone meno, per atto giudiziale, il presupposto)(10) . Anche sotto quest’aspetto, non sarebbe stata inopportuna una chiarificazione definitiva.Un ulteriore problema è quello degli effetti dei provvedimenti riabilitativi sul possesso dei requisiti morali necessari alla guida. Più precisamente, la vecchia formulazione dell’art. 120 prevedeva la revoca della patente ai delinquenti abituali, professionali o per tendenza nonché a coloro che erano sottoposti a misure di sicurezza personali o di prevenzione, “fatti salvi gli effetti di provvedimenti riabilititativi”. Non appare chiaro se la nuova formulazione della norma intenda invece riferire, ai fini del conseguimento dei documenti abilitativi e di idoneità alla guida, “gli effetti” dei suddetti provvedimenti soltanto alle persone condannate per i reati di cui agli artt. 73 e 74 del t.u. in materia di stupefacenti – come suggerirebbe interpretazione strettamente aderente al dato testuale - o anche alle categorie di soggetti sopra indicati. Per quel che concerne la revoca dei documenti, qualunque riferimento alla riabilitazione sembra, comunque, essere scomparso. L’art. 120 comma 2, ultimo periodo, dispone, infatti: “La revoca non può essere disposta se sono trascorsi più di tre anni dalla data di applicazione delle misure di prevenzione [ma non di quelle di sicurezza, n.d.a.], o di quella del passaggio in giudicato della sentenza di condanna per i reati indicati dal (…) comma 1”. L’art. 120, comma 3, dispone, a sua volta, semplicemente: “La persona destinataria del provvedimento di revoca (…) non può conseguire una nuova patente di guida prima che siano trascorsi almeno tre anni”.A parte il mancato riferimento alla esigenza dell’intervento di provvedimenti riabilitativi, il comma 3 del novellato art. 120 non contiene neppure alcuna indicazione di tipo operativo riguardo all'ipotesi in cui il destinatario del provvedimento di revoca della patente ai sensi dell'art. 120 voglia conseguire un nuovo documento di guida. Per colmare la lacuna, il Ministero dell’Interno, con Circolare del 5 luglio 2000, n. 71 ha utilizzato l’art. 130, comma 2, cod. str., ai sensi del quale, allorché siano cessati i motivi che hanno determinato il provvedimento di revoca della patente di guida, l’interessato può direttamente conseguire, per esame e con i requisiti psichici e fisici previsti per la conferma di validità, un nuovo documento abilitativo di categoria non superiore a quella della patente revocata. A tale circolare, pertanto, è necessario continuare a fare riferimento. Ne consegue che il destinatario del provvedimento prefettizio di revoca del documento abilitativo o di idoneità alla guida per carenza dei requisiti morali ai sensi dell’art. 120 cod. str., una volta cessati i motivi ostativi alla guida di autoveicoli, ha la facoltà di chiedere il rilascio di un nuovo titolo al competente Ufficio del Dipartimento dei Trasporti Terrestri. Quest’ultimo, al fine di accertare l’effettivo venir meno delle ragioni ostative, deve interpellare l’Autorità prefettizia, la quale provvederà alle necessarie verifiche. Sulla base di quanto attestato dalla Prefettura, il competente Ufficio del Dipartimento dei Trasporti Terrestri procederà ad effettuare all’interessato una comunicazione formale di respingimento dell’istanza di rilascio del nuovo titolo, ovvero ad ammetterlo all’ulteriore corso del procedimento di rilascio, ossia a sostenere gli esami.Un’ultima considerazione riguarda l'art. 219, comma 1, cod. str., il quale stabilisce che, nei casi previsti dall'art. 120, il provvedimento di revoca del documento di guida è emesso dal Prefetto del luogo della commessa violazione. Il Ministero dell'Interno, con una Circolare del 7 settembre 1995, ha osservato che, collocandosi l'art. 219 nell'ambito della Sezione II, Capo I, del Titolo VI del Codice della Strada, dedicata alle sanzioni amministrative accessorie a sanzioni amministrative pecuniarie, risultano evidenti non solo l'improprietà della collocazione della disciplina della revoca per carenza dei requisiti morali in tale contesto normativo ma, soprattutto, l'errore di coordinamento contenuto nella norma in questione, dal momento che nessuna violazione, nella fattispecie, sussiste. Sempre secondo il Ministero, il problema può essere risolto in via interpretativa, identificando l'Autorità competente all'adozione del provvedimento di revoca nel Prefetto della provincia di residenza del soggetto interessato, dal momento che risulta palesemente inapplicabile il criterio indicato dall'art. 219. Anche in questo caso, sarebbe stato opportuno, forse, un intervento per così dire “riparatore” in sede legislativa.

(1) Il testo integrale della sentenza può essere consultato sul sito internet www.cortecostituzionale.it.  

(2) Ibidem. 

(3)  Ibidem. 

(4)  Ibidem. 

(5) T.A.R. Puglia - Bari, sezione. II, 7 luglio 2000, n. 2839, in Foro Amm. 2001, T.A.R., pag. 1: “Il provvedimento di revoca della patente di guida necessita solo dei presupposti espressamente richiesti dalla norma - tra cui, in particolare, l'applicazione di una misura di prevenzione definitiva - sicché non può legittimamente richiedersi anche una esplicita e penetrante motivazione; l'asserito obbligo motivazionale deve ritenersi, infatti, attuato e pienamente assolto tutte le volte in cui le ragioni in base alle quali si è determinata la volontà dell'amministrazione possano desumersi da altri atti amministrativi richiamati nel provvedimento stesso. Conforme, T.A.R. Lombardia - Milano, sezione I, 14 gennaio 2002, n. 90, in Foro Amm. T.A.R., 2002, pag. 10. 

(6)Il testo integrale della sentenza può essere consultato sul sito internet www.cortecostituzionale.it.  

(7) Ibidem. 

(8) C.f.r. T.A.R. Campania - Napoli, Sezione Prima, 12 gennaio 1984, n. 41, in Trib.Amm.Reg., 1984, I, p. 1058 e Riv. Giur. Circ. Trasp., 1984, p. 754. 

(9) T.A.R. Campania - Napoli, Sezione Terza, 7 agosto 1996, n. 637, in Riv. Giur. Circ. Trasp., 1997, 4067. 

(10) Cfr. T.A.R. Campania - Napoli, Sezione Terza, 7 agosto 1996, n. 637, cit..